蔣介石南京政府成立後，通過製定具體的土地決議來實現“平均地權，耕者有其田”的綱要目標，內容涉及地政機關的建設、地籍整理等。1928年7月，國民黨三屆二中全會決議規定，要求內政部培養土地行政及技術人才，農礦部設立墾殖銀行，進行墾殖事業。1934—1935年，國民黨四屆四中全會、四屆六中全會分別提出“土地陳報”決議案和“利用荒廢土地辦法”的規定。1935年11月，國民黨“五大”通過“積極推行本黨土地政策案”，提出了“實行土地統製、迅速規定地價、實現耕者有其田、促進墾殖事業、活動土地金融”五項措施。1936年7月，國民黨五屆二中全會提出“改革租佃製度案”，要求迅速改革現有租佃製度，實現耕者有其田。
抗日戰爭期間，為增加抗戰力量，及時調整土地政策。“自民族抗戰發動後，所有本黨對內對外政策，均因新環境之要求，不得不重新考慮，予以適當之變更修正”。1938年3月，國民黨臨時全國代表大會製定《戰時土地政策決議案》，提出了戰時土地政策之目的，擬定戰時土地政策大綱九點，並規定非常時期的土地分配“應逐步改進，不能操之過急，積漸施行、穩健推進”。1940年7月，國民黨五屆七中全會提出“設立土地銀行決議案”。1941年4月，國民黨五屆八中全會提出“為實現本黨土地政策，應從速舉辦地價申報決議案”。1941年12月，國民黨五屆九中全會提出“土地政策戰時實施綱要”和“設置地政署案”。
抗日戰爭勝利以後，國民黨政府的土地政策逐漸轉向“扶植自耕農、實現耕者有其田”的最終目標上來。事實上，在抗戰勝利前夕的國民黨“六大”就已經提出了“土地政策綱領”、“農民政策綱領”、“土地資金化方案”和“戰士授田案”等一係列方案來調整土地政策。1945年10月，地政署修訂《扶植自耕農實施辦法草案》。1946年4月，國民黨政府修正《土地法》，規定“私有農地所有權之轉移，承受人以承受後能自耕者為限；省或院轄市政府得限製每一自耕農之耕地負擔最高額”等。1946年10月公布《國民政府綏靖區土地處理辦法》。1947年3月，國民黨六屆三中全會通過“農民運動實施綱領”，要求製定新的實施綱要，改進土地製度，如“迅辦地籍整理及土地估價、發行土地債券、倡辦合作農場、清理荒地、保障佃權”等。1948年，中華民國的中國地政學會又擬定《農地改革法草案》。
二、試行“土地改革”
從1927年至1937年，國民黨按照孫中山的遺願，第一次試行土地改革，命令“二五減租”，使地租減低至不過總收獲的37.5％。
不過，隻有廣東、湖南、湖北、江蘇、浙江五省政府發布這樣的命令。這五省之中隻有浙江真正試行過。
1928年，由國民黨浙江省黨部和省政府聯席會議通過《浙江省十七年佃農繳租章程》（以下簡稱《章程》），規定“正產物全收獲百分之五十為最高租額”，“佃農依最高租額減百分之二十五繳租”。這樣，佃農隻需向地主繳納收獲量的百分之二十五，自己則可得百分之七十五。《章程》同時規定：“副產業之收入，概歸佃農所有。”《章程》一方麵對地主撤佃作了比較嚴格的規定，另一方麵也限製佃農“不繳租”。同時頒布的還有《工業理事局暫行章程》，規定省、縣兩級設佃業理事局，由省縣黨部、省縣政府、省縣農民協會等三方組成，處理農民和地主之間出現的糾紛。省黨部在處理佃業糾紛決議案中聲稱：“浙江省本年佃農繳租實施條例，絕對不含妥協性。”“土豪劣紳、惡田主及農人中之地棍、流氓，仍其本來麵目，而有挾製壓迫他人之行為者，治以反革命罪。”既反對土豪劣紳、惡霸地主，也反對農民中的“地棍、流氓”。
1929年2月，國民黨浙江全省代表大會通過的宣言及決議案，繼續聲稱實行減租。會後舉行常務委員會，決定會同省政府成立繳租章程討論委員會，討論施行辦法。
浙江省的“二五減租”幅度較大，佃農實際所得遠大於地主，因此，自始即受到城鄉地主階層的強烈反對。
1928年10月，董士鈞等以永嘉城鄉全體等眾名義上書，指責減租之舉“苦樂不均，倒置主佃名義”。11月，董鬆溪等以浙江全省公民代表名義上書，指責浙江省黨政兩方“高坐堂皇，罔知民間情狀”，“自黨部至處理佃業各機關，以逮於各農協會，均為惡化、腐化、無產暴民所占據”，“中小地主生平千辛萬苦、粗衣惡食、齒積蠅頭，購得薄田數畝或數十畝，藉為一家數口或數十口養生之資者，莫不俯首帖耳。”同月，永嘉城區業主上書，指責佃業理事局“每袒於佃方，致業主所得不及佃農十之二三，不平太甚，眾怨沸騰”。
1929年2月，永嘉李芳等上書，攻擊“永嘉近日農運，已入階級專製狀況，流毒所至，中等之家立見傾覆”。同月，葉清等上書，聲稱“二五減租原為調劑勞資衝突，實行階級調和民生主義，應從全民利益著想。民等弱小業主，似此橫受佃農非法壓迫，心何以甘”。3月，葉何氏等上書稱：“受佃農之壓迫，求生不得，求死不能，夫豈訓政時期實現民生主義之良象！”同月，屈映光、張載陽、呂公望、周鳳岐聯名上書，攻擊浙江所訂繳租章程“尚欠平允”，“共產黨乘機搗亂，勾結土匪、流氓，借減租問題向業方肆行搶擄，殺人燒屋，大禍頻乘，勢急倒懸。”上述四人中，屈映光是北洋政府大官僚，張載陽曾任浙江省省長、北洋政府時期的陸軍上將；呂公望原為光複會會員，擔任過廣州軍政府參謀部長；周鳳岐原為孫傳芳所部師長，向北伐軍投誠後被任命為軍長，曾任國民黨浙江省政治分會臨時主席。他們的聯合上書，反映出浙江城鄉地主、官僚、士紳對“二五減租”及其相關規定的強烈不滿。