中共頒布了包括《陝甘寧邊區土地條例》（27條）、《陝甘寧邊區地權條例》（15條）等法令，明確規定：“凡合法土地所有人在法令限製的範圍內，對於其所有土地有自由使用、收益和處分（買賣、典當、抵押、贈與、繼承等）之權。”“在土地已經分配區域，土地為一切依法分得土地人所有；在土地未經分配區域，土地仍為原合法所有人所有。”條例既保護了當時農民既得利益，又保護了地主、富農在未分配土地區域的土地所有權的合法性。
第三，中共的減租，雖然執行的是國民政府的“二五減租”要求，但在實踐中根據具體情況有所變通，遠比蔣介石政府的規定詳細，從而兼顧了地主和佃農等人的利益，避免了政策上的“一刀切”，避免了矛盾激化。
毛澤東明確表示：“一方麵應該規定地主實行減租減息，方能發動基本農民群眾的抗日積極性，但也不要減得太多。地租，一般實行二五減租為原則；到群眾要求增高時，可以實行倒四六分，或倒三七分，但不要超過此限度。利息，不要減到超過社會經濟借貸關係所許可的程度。另一方麵，要規定農民交租交息，土地所有權和財產權仍屬於地主，不要因減息而使農民借不到債，不要因清算老賬而無償收回典借的土地。”1942年12月29日頒布的《陝甘寧邊區土地租佃條例草案》（37條），則從法律上對減租租額作了具體規定：在未分配土地區域，定租“一般減租率，不得低於二五”；活租“按原租額減25％～40％，減租之後，出租人所得最多不得超過收獲量30％。土地副產物，皆歸承租人”。《條例》保護了出租人即地主、富農的應得利益，規定“承租人應依本條例所定減租之後之租額交租，不得短少，其有能力交租而故意不交者，出租人有請求政府依法追繳之權”。
中共第一次土地改革
中共真正開展的土地改革，始於1946年，終於1958年左右。
中共第一次土改的根本目的：推翻鄉村舊秩序和重組基層，這可以為新政權提供一個穩固的政治基礎，又可以為工業化提供一個良好的經濟基礎。
這裏先給出兩個論據：（1）鄧子恢在論述土改政治意義時，即強調了它對農村基層政權建設的重要性。他指出：“我們隻控製了上層政權，基層政權大部分仍在封建勢力手裏……這種國內外情況，就要求我們要強調在土改中，徹底消滅封建勢力，確立農民專政。”《鄧子恢文集》第299頁。北京：人民出版社1996年。（2）1950年6月14日，劉少奇在《關於土地改革問題的報告》中明確提出：“廢除地主階級封建剝削的土地所有製，實行農民的土地所有製，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。這就是我們要實行土地改革的基本理由和基本目的。”“孫中山先生很早就提出了‘平均地權’的口號，後來，又提出了‘耕者有其田’的口號。中國的工業化必須依靠國內廣大的農村市場，沒有一個徹底的土地改革，就不能實現新中國的工業化，這個道理是很明顯的，無須多加解釋。”
這一輪土地改革，是分三個階段推進的：第一階段，按照“五四指示”，不觸及中農和富農的利益，讓廣大貧農獲得土地，從而擁有廣泛的群眾基礎，為解放戰爭打下堅實的基礎。第二階段，中共奪取政權之後，在全國推行的土地改革，打破了鄉村舊有的秩序，建立了新的基層政權組織。第三階段，通過“集體化”（初級社、高級社），建立了農村土地集體所有製，為中國的工業化發展道路創造了一個良好的基礎，包括征稅來源的保障、糧食供應的保障等。
一、土地改革的第一階段
1946年5月4日《關於清算減租及土地問題的指示》（劉少奇起草），標誌著中共的土地政策的重大轉變，土地改革運動正式開始。
1946年5月4日，中共中央召開了一次有各中央局、中央分局和解放區主要領導參加的工作會議，專題研究土地問題。會議在延安召開，由劉少奇主持，參加會議的有毛澤東、任弼時、林伯渠、徐特立等中共中央領導，還有晉冀魯豫中央局副書記薄一波，華中分局書記鄧子恢，山東分局副書記黎玉等。會前先下發了由劉少奇主持，薄一波、鄧子恢、黎玉等參與討論，胡喬木執筆起草的《中共中央關於土地問題的指示》。會議經過討論，通過了《中共中央關於土地問題的指示》。因為這一天是5月4日，所以簡稱“五四指示”。
“五四指示”要求通過沒收、清算、獻地等形式收取地主土地，分給農民；決不侵犯中農的利益，“堅決用一切方法吸收中農參加運動，並使其獲得利益，決不可侵犯中農土地。凡中農土地被侵犯者，應該設法退還和賠償”。對待富農和地主要有所區別，“一般不變動富農的土地……不能不有所侵犯時，亦不要打擊太重”，“應著重減租而保存其自耕部分。”否則就“將影響中農發生動搖，並將影響解放區的生產”。