其實，早在1953年，我國就出台了《國家建設征用土地辦法》，規定國家為了建設的需要，可以征用農村集體土地。剛開始，是否給予被征地農民補償，視情況而定，而不是強製性的規定。如1958年修訂的《國家建設征用土地辦法》第七條規定：“征用土地，應該盡量用國有、公有土地調劑，無法調劑的或者調劑後對被征用土地者的生產、生活有影響的，應該發給補償費或者補助費。”
“文革”結束之後，特別是改革開放之後，國家經濟建設開始恢複發展，建設用地需求大大增加。為了適應經濟建設的需要，政府做了兩方麵的改革。
第一，將城市土地收歸國有。
從1949年新中國成立到1982年，《憲法》（包括1975年《憲法》和1978年《憲法》）和各種法律沒有規定城市土地實行國有製，我們能夠找到的隻有1956年1月18日《中共中央轉批中央書記處第二辦公室“關於目前城市私有房基本情況及進行社會主義改造的意見”》，以及“文化大革命”各地革委會發布的“城市土地歸國家所有”的規定。然而，中央書記處第二辦公室隻是建議“一切私人占有的城市空地、街基等地產，經過適當辦法，一律收歸國有”。這意味著，即便是我們把中央書記處第二辦公室的這個意見當作法律，那麼也隻能表明城市空地、街基曾經被國有化了，而城市房屋及其得以立基的城市土地則一直實行的是土地私有製；而十年“文革”被認為是“使黨、國家和人民遭到建國以來最嚴重的挫折和損失”的浩劫，遭到否定，那麼“文革”期間所頒發的城市土地國有化規定自然也是無效的。
不過，1982年《憲法》在第10條第1款卻增加了之前所有《憲法》及其他各種正式法律所沒有的規定：“城市的土地屬於國家所有。”中國大陸所有城市的私有土地所有權就這樣被“國有化”了。誠如王維洛評價的那樣，1982年《憲法》的這一無償國有化規定使得任何補償變得多餘，甚至不用辦理任何產權變更及認證手續就完成了一場沒有硝煙、沒有炮聲、無聲無息的“土地革命”。王維洛：《1982年的一場無聲無息的土地“革命”——中國的私有土地是如何國有化的》，《當代中國研究》2007年第4期。當時的“憲法修改委員會”對這條涉及全國城市居民私人房地產權的重大法律條文修改並未作任何解釋和說明。
盡管說，1982年的《憲法》第13條也規定了：“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產所有權。”但是，這裏將土地與房產明確地分割開來，房產歸私人所有，而土地歸國家所有。原土地的所有人，變成了國有土地使用權的自然擁有人，但必須向國家繳納使用權的使用費，而國家又可以根據需要收回使用權。
而城市的國有土地，因為是“無償”轉化的，無成本可言。它既可以無償劃撥，也可以低價轉讓，還可以高價出售。比如，在拆遷中，城鎮居民與“城中村”的農民的地位則情況大不相同，農民的宅基要折價賠償，而居民則無償收繳（因為補償的隻是房產）。
第二，征地與出讓製度。
改革開放之前，政府為了建設需要，實施了征地製度。1954年《憲法》第13條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。”
但是，這一階段的征地製度，隻是為建設項目提供“落地”的空間。改革開放之後，一方麵改革了征地製度，另一方麵新實施了土地出讓製度。
（1）對征地製度的改革。這也是分兩步推進的：第一步即是前文所說的1982年《憲法》對農地產權的規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。”
由於農民不再具有農地的名義所有權，征地相對更加容易。的確，在改革開放中，國家為了“公共利益”（其實，很多屬於“私人利益”），特別是為了城市發展，搞大規模項目時需要很多土地。據參與修訂1982年《憲法》的肖蔚雲說，在1982年《憲法》出台之前，“土地的（名義）所有者就濫用這個情況而要求很高的價格，妨礙改革項目”肖蔚雲：《我國現行憲法的誕生》第43頁。北京：北京大學出版社1986年。。
其實，征地的規章也說得很明白，如，1982年5月14日，國務院頒布的《國家建設征用土地條例》規定：“根據《中華人民共和國憲法》，為合理使用土地資源，保證國家建設必需的土地，並妥善安置被征地單位群眾的生產和生活，特製定本條例。”
至於征地的補償，該《條例》規定：“征用耕地（包括菜地）的補償標準，為該耕地年產值的三至六倍，年產值按被征用前三年的平均年產量和國家規定的價格計算。”此後，國家征地補償的算法，隻在此基礎上提高。如，1998年修訂的《土地管理法》對征地補償的最高倍數從10倍提高到30倍。