所以，在某種程度上，地方政府的角色由“裁判員”異化為“運動員”兼“裁判員”，或者進一步說，地方政府異化為“公司”，工作重心變成經濟增長和財政增收，從而民生工作欠賬嚴重。
2010年，我作為北京大學一項課題的成員，在湖北省某縣進行了為期十餘天的調研。從該縣的情況看，當地政府供地明顯向開發區和國家工業建設項目傾斜。
例如，該縣的核電項目，第一期需要2700畝土地，用地需國務院批準。到2010年9月，報批手續仍未批下來。可是，2008年當地就啟動了征地拆遷的實施工作。這是明顯的違法行為。但是，為何這個項目用地能夠一路綠燈呢？一方麵，該項目預期投產後每年可給當地留下稅收15億元，而當地2009年的稅收才1.08億元。另一方麵，這種投資規模為700億元的大項目，對於GDP的貢獻也很可觀，估計每年的產值至少為200億~300億元，而當地2009年的GDP不過是30多億元。
我在該縣某鄉調研時，鄉政府人大常委會主任說，應該設立“破壞經濟發展罪”。他的理由是，“經濟建設”是我國的“中心”，非“中心”被破壞都有罪罰，“中心”更應該有法律保護。而縣政府對納稅大戶、重點企業的保護，屬超級國民待遇。當地的重點企業主，可以擁有當地公安局等部門的“綠卡”——特別通行證，在當地開車違規，可不必處罰；保護卡，在當地嫖娼等行為，均可豁免。
應該說，這種種現象的存在，不能全怪當地政府。實際上，經濟體製快速發展，政治體製改革的相應滯後，導致土地製度安排在釋放“製度紅利”之後轉向製約經濟社會的發展。全國性的激勵機製，即以GDP為核心的政績考核體係，必然激勵地方以高投入（包括土地）來獲得高增長，忽略民生福祉。
GDP是經濟活動增加值的一個度量。從支出法核算GDP可知，GDP增長是可以通過投入指標（投資）的快速增長得到實現的。然而，GDP的增長並不必然意味著社會財富的增加。例如，諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨認為，GDP不能夠反映經濟運行的真實狀況，其主要缺陷包括資產泡沫扭曲了數據、隻計算公共部門的投入而不計產出、不能反映經濟的可持續發展能力等，在這種狀況下就會出現GDP數據上升而普通居民的生活水平下降的情況。所以，GDP作為衡量經濟運行的指標不能完全反映居民生活的幸福程度，應該使用更加綜合的指標體係全麵反映經濟社會發展狀況。
從治理的視角來看，土地資源消耗和環境退化、收入分配狀況、預期壽命、受教育程度、就業率、社會保障工作等方麵都是衡量發展的重要指標，單純以GDP作為政績考核的中心目標勢必導致政策的扭曲和不可持續的增長。如果GDP增長單純通過投入實現，並伴隨環境汙染、收入分配惡化、社會不安全感加劇等反映人民生活質量和社會福祉方麵的領域的退化，GDP增長則與人民福祉提高相背離。因此，單一GDP的指標難以作為社會福利水平和人民幸福程度的衡量標準，應構建一個涵蓋經濟、環境、社會、人民幸福感等多種因素的指標，以激勵政府轉變職能，為民謀福祉。
將農民土地產權“做實”
自古希臘的梭倫（Solon）改革以來，西方國家的土地改革多伴隨著政治體製的變遷，平等、民主等是持久的中心話題。從而，西方國家的土地製度安排，大致是賦予土地產權人相對完整的產權，即便是英國的土地產權安排，也以永業權和租業權來保障土地占有者的權益；與此對應，民主與共和製度也相繼建立，從政治上保障了公民的土地等財產權。
從理論上看，按照諾思（DouglassNorth）、德姆塞茨（HaroldDemsetz）等新製度經濟學者的觀點，要實現資源的有效配置與利用，必須實現資源產權明晰化，確保產權完整性。產權完整性即產權是否包含了排他的使用權、獨享的收益權及自由的轉讓權。產權越完整，越能激勵經濟主體合理、高效率地利用資源，進而提高資源配置的效率，越有利於提高經濟績效。
從世界各國的情況看，土地仍是公有與私有並存，但土地占有者的產權是“實在”的（比如英國的永業權和租業權），這也是農業適度規模經營、農業現代化的重要基礎。俄羅斯與越南的土地改革，雖然一個為私有化，另一個為在堅持公有製的前提下的賦權式改革，但都有一個共同的特點，即賦予農民排他性的土地使用權、獨享性的收益權和自由的轉讓權。這為中國土地改革提供了參考。