晚清時期的軍事生產管理機構
在前清初期的二十多年間，根據《大清會典》、《會典事例》、《六部則例》，各類軍事生產分別由戶部、兵部、工部管理。武器裝備的生產，主要由工部負責。工部下轄的虞衡清吏司，職掌兵器製造。虞衡清吏司下設硝黃庫、炮子庫、槍子庫、分掌槍炮彈藥的製造和貯存事宜。戶部“掌天子之地政其版籍，以讚。上養萬民，凡賦稅征課之則，俸餉頒給之製，倉庫出納之數，穿陸轉運之宜，百司可達於部。”農戶部“掌軍國支計，以足用”，全麵負責軍資的估撥、支出、奏銷、稽查。不僅直接管理運輸、倉儲等業務，幾乎所有的軍事生產費用由他預算、總成、支出、奏銷。軍事生產所需的主要物料大多出自戶部。兵部設有武選清吏司、車駕清吏司、職方清吏司、武庫清吏司。車駕清吏司掌“驛傳郵符，中外馬政”，管理八旗、綠營的馬匹定額和牧放，在各邊防之地設馬廠、駝廠以畜養備用，並管理驛站人夫、車馬、船隻和經費，並設有馬政科負責購買軍馬；職方清吏司設有督漕科，管理漕運；武庫清吏司設有俸糧科、營科，分別管理兵糧和軍營建造。兵部還設有武庫司管理兵器和兵籍。
19世紀60年代之後，軍事生產管理機構發生重大變化。由於軍事畜牧業隨著騎兵這一古老兵種的衰退而逐漸衰落，國家馬政機關逐漸被裁撤，軍馬多從民間購買，軍隊牧養的馬匹直接由軍隊後勤機構管理保障。
與此同時，軍事農業生產也因為近代軍事技術構成的複雜化和相應的軍隊職業化而日趨下降，屯田在軍事保障上的地位作用失去以往的輝煌。因此，過去由中央有關部門集中管理的軍事農業生產體係日趨分崩離析。1902年，清朝政府下令：“將各省屯田地畝……令各屯戶報官稅契，聽其管業，將吞餉改為丁糧，統歸州縣官經收。”說明晚清後期，中央不再管理屯田事務。不過，朝廷對邊疆地區的屯田還是比較重視的。盡管中央不再集中管理軍事屯田活動，卻指令封疆大吏管轄。清朝的封疆大吏為督撫。總督和巡撫既是地方行政長官，又是地方軍事長官。左宗棠率兵進疆之後，就親自安排新疆軍民屯田。
中國曆代王朝，對軍器製造，都有嚴格的限製和管製，從明中葉以後，火器製造全部由國家壟斷。清政權建立後，對兵器製造控製更嚴，私造軍火以“大逆”論罪。晚清時期，在軍事農牧業衰退的情況下，近代軍工生產迅速發展，在整個軍事生產體係中，成為耗資甚巨、攤子最大、人數眾多的生產部門，成為軍事生產的主體。軍事生產結構的這一變化，使軍事生產管理機構的重心逐漸轉移到武器裝備生產的部門。洋務運動時期的近代軍事工業，繼承了官辦兵工的封建傳統。洋務派創辦的軍事工業，仍舊走的是這條道路。創辦的每個廠局，要上報皇帝奏準，經費由官方調撥，企業由朝廷派命官主管，產品直接供軍隊使用，不能進入市場。生產管理是官僚衙門的老一套，軍事工業始終牢固地掌握在封建大官僚手中。
不過，中國的近代兵器生產是在太平天國農民運動被鎮壓下去之後，在洋務派的推動下發展起來的。由於中央財政入不敷出，朝廷財權下移，在鎮壓太平天國農民運動中勢力得到膨脹的督撫們勢力越來越大，創辦軍工生產企業的自主性越來越強，致使以往那種由中央機構集中管理軍事生產的體製受到嚴重威脅。在創辦近代軍事工業生產體係的過程中，清廷中央沒有一個真正具有權威性的最高職能部門來規劃全國軍工生產體係。軍工企業的設置、規模，軍品生產的品種、數量多由封疆大吏們籌劃、安排之後，再向總署報告。朝廷對全國軍工市場體係的形成和發展，對全國軍品生產的種類和機構，既無意也無力進行全盤籌劃、統一安排，整個軍品生產處於放任自流、各行其是的狀態。從1861年至1894年，清政府在各地建立軍工企業21個。其中著名的江南製造總局、金陵製造局、福州船政局、天津機器局、蘭州製造局、山東製造局等，大多由各地督撫把持。如福州船政局由左宗棠一手經辦和管理。1867年左宗棠調任陝甘總督後，由左宗棠推薦江西巡撫沈葆楨出任福州船政大臣，總管福州船政局事務。
在較長一個時期，清朝中央沒有一個集中統一的近代軍工生產管理機構。光緒九年（1883年），總理各國事務衙門內增設了一個海防股，規定其職責是：“掌南北海防之事。凡長江水師、沿海炮台船廠，購置輪船槍炮彈藥，製造機器電線鐵路，及各省礦務皆隸焉”。海防股僅有10人，力不勝任，有其名無其實。光緒十一年（1885年），中國軍事生產管理體製在中法戰爭中暴露出許多問題，時任會辦海軍大臣的李鴻章將海防股擴大為總理海軍事務衙門，下設海疆、款項、船政、器械4個股，將海軍所需的艦船和有關裝備生產集中中央管理。1899年，在李鴻章主持下，擬定了《北洋海軍章程》，試圖按照西方軍製來規範中國軍隊體製，其中包括對軍事生產的管理。按照李鴻章的想法，“海防則有練餉、支應、軍械、機器、製造、電報、船塢、工程等局……俾專責成而免貽誤。”隨後，清朝政府建立起練餉局、支應局、軍器局、轉運局、行營製造局、水路軍械庫廠、水師機器廠等機構。這種變化，反映李鴻章等權臣建立統一的軍事生產體製的企圖。