首相元載和楊炎的關係很好，最初就是他推薦楊炎擔任中書舍人的，後來又找機會提拔楊炎當了吏部侍郎，並且兼任史館修撰。據說元載權力欲很重，野心也很大，為了長久把持朝政，他到處網羅黨羽，楊炎因為文才無雙，又恰巧和元載是同鄉，也被這位元宰相看上了，對他非常重視，相當照顧。
但是元載因為權勢過重，遭到代宗皇帝的猜忌，最終在大曆十二年（777年）被賜自盡。傳說元載喜歡斂財，貪汙無數，抄他家的時候，光搜出的胡椒就有八百石之多，別的東西那更是不計其數了。元載倒台，他的黨羽紛紛遭到貶斥，楊炎當然也難逃厄運，被外放為道州（今湖南省永州市道縣東）司馬。
●兩稅法
唐朝的地方基本行政區劃是郡，郡下設縣，一郡之長就是太守，太守麾下有很多輔佐官，其中官位最高的就是司馬。不過司馬雖然就品級上來說相當於郡太守的副職，實際上卻沒什麼權力，一般都用來安置被從京城趕出去，貶到地方上去的那些朝廷大員。楊炎就這樣被扔到偏遠地區去做了一個有職無權的小官，一呆就是兩年多。
到了大曆十四年（779年）五月，唐代宗李豫病逝了，太子李適繼位，就是唐德宗。德宗還在東宮當太子的時候，就聽說過楊炎的名聲，說他做得一手好文章。後來德宗得到了楊炎所寫的《李楷洛碑》，覺得文辭斐然，非常喜歡，甚至把這篇文章貼在牆壁上，每天都要誦讀幾遍。等到德宗繼位，他詢問宰相崔祐甫：“楊炎此人如何？”崔祐甫回答說：“是個人才，陛下可以把他從外地召回來，加以重用。”
於是當年八月，想要勵精圖治的唐德宗就召回楊炎，任命他為門下侍郎、同中書門下平章事，也就是拜其為宰相。
楊炎這個人不光是文章寫得好，處理具體事務也很有一套辦法。他當上宰相還不到半年，就辦成了一件大事，使德宗對他更為器重了。
按照唐朝的製度，各地收上來的賦稅都貯藏在左藏庫裏，由太府每季上報數額，由戶部的比部司查核，避免被隨便挪用。中唐以後，因為平定安史之亂而開銷日益增大，被迫提升戶部下屬度支司、戶部司，以及單獨的鹽鐵轉運司的職權，這三個職位後來統稱“三司”，到了宋代成為政府最高財政機構。且說肅宗時代，第五琦擔任度支使和鹽鐵使，當時京城豪紳很多，經常向朝廷索取賞賜，貪得無厭，搞得府庫日空，第五琦無力製止，就請求把左藏庫的所有儲藏都搬去大盈內庫。大盈內庫乃是皇帝的私人金庫，第五琦認為這樣一來，那些豪紳就不好意思直接從皇帝腰包裏掏錢了，而肅宗也覺得這樣一來自己花錢更方便，於是就同意了這個建議。
可是這種臨時措施所造成的後果是相當嚴重的：政府有所花費就必須去皇帝的私庫取錢，要過私庫管理員一關。這些管理皇帝私庫的都是宦官，而且因為管庫是個肥缺，所以宦官們也都削尖了腦袋往裏鑽，最多的時候竟然管庫員有三百多個！就這樣，政府對國家收入無法明確了解，財政計劃難以製定，花錢都要看宦官臉色，這種情況從肅宗朝以後一直延續了二十多年。
楊炎擔任宰相以後，發現了這種情況，感到自己根本無從施政，於是上書唐德宗，希望能革除這一弊政。他說：“賦稅是國家的根本，是國家長治久安的前提，所以前代君主都會悉心挑選重臣負責財政事務，生怕一個不慎就會導致根本動搖，國家覆亡。按照肅宗朝這種臨時規定，讓宦官管理賦稅，國家收入多少，大臣們都無法確切知道，當然也就沒有辦法製定計劃，無法使國家政令得以暢行無阻。臣受陛下重用，任為宰輔，卻因此感到無法工作。請求把國家賦稅管理之權交給朝廷，內宮需用多少，衡量個確數後由朝廷獻上，不讓皇帝感到拮據。隻有這樣，臣才可以幫助陛下管理政務。”
唐德宗很想有所作為，恢複玄宗以前的盛世局麵，看了楊炎的上奏，覺得很有道理，於是當場就批準了。因為此事，朝野上下對楊炎一片讚譽之聲，覺得這個宰相選對了，很了不起。
其實這隻是一件小事，楊炎隨後改革賦稅製度，才真正造福一時，並且影響後世。且說唐初實行“租庸調”製，也就是說，國家向老百姓收取的賦稅分為三個部分：一是地租，所謂“有田則有租”；二是庸，也就是用以替代兵役和徭役的財物，所謂“有身則有庸”；三是調，是指各地特產品，所謂“有戶則有調”。租庸調製是以人丁為本的收稅方法，這種製度必須由兩個重要的基礎來支撐，一是給老百姓分田的“均田製”，二是嚴格的戶口審查和統計製度。
可是經過“安史之亂”以後，這一切全都亂了套。唐朝已經很久都沒搞過戶口調查了，已死的人戶籍上仍然有他的名字，他的家人還得繼續交稅，新出生的人則往往根本沒有戶口，不用逃避自然免稅。同時，國家也很久都沒有進行均田了，大量土地掌握在少數地主權貴手中，他們卻隻按國家規定人均擁有土地數交稅，很多百姓喪失了土地，為人幫傭，可是土地稅“租”卻根本不予免除。
在這種情況下，地方官吏拿著陳舊的記錄冊下鄉去收稅，搞得老百姓傾家蕩產、賣兒賣女，怨聲載道，而就算這樣，也根本收不齊賦稅，國庫日漸空虛。可以說，因為動亂和社會發展，實際情況已經完全脫離租庸調製的正常軌道了，租庸調製已經不符合現實需要，變成一紙空文了。
為了革除弊端，使百姓可以安家立業，使國庫可以逐漸充實起來，以對抗日益強橫的藩鎮，楊炎向德宗建議改革賦稅製度。他設計的新的賦稅製度稱為“兩稅法”，主要方法就是按照實際情況，一年兩次收取地租和丁稅，把庸、調之類雜項一概免除。不管是地主還是佃戶，隻要居住在某地，就由某地收取丁稅；不管是貧窮還是富裕，都根據其實際占有土地的多少來收取地租。四處經商，居無定所的，則到收稅日期停留在哪裏，就由當地收取實際收入的三十分之一。一年兩稅，定在六月和十一月，每過一年，地方上就重新統計戶口以及田地開墾和占有情況，作為新一年收稅的依據。
這種兩稅法從實際情況出發，按照人口數征收丁稅，按照土地數征收田租，解決了窮人無田也要交稅，富人卻往往隻交納實際占有土地很少一部分的稅額的問題。這樣就多少改變了貧富負擔不均，賦稅不合理的現象，也可以從貴族官僚和商人那裏征收更多的賦稅，擴大了納稅麵，增加了國家的財政收入。
德宗看到楊炎的建議，大為讚賞，立刻下令在全國範圍內實行。雖然掌管賦稅的很多官員反對推行這一新法，認為租庸調製實行了數百年，不宜輕易更改，但德宗求治心切，加上對楊炎非常信任，所以沒有向守舊勢力低頭，堅決地將新法貫徹執行下去。據說新稅製實施不久，就看到了實效，老百姓因繳納不起賦稅而逃亡的變少了，國家收入也逐年有所增長。
“兩稅法”是中國稅製史上具有重要意義的改革，對後世也造成了非常深遠的影響。
●原州築城
楊炎因為崔祐甫的推薦而當上宰相，受到唐德宗的信任，此人實際辦事能力也很強，“兩稅法”一頒布，朝野都稱其為“賢相”。
然而楊炎這個人權力欲很重，做事又非常專斷，加上他很記仇，很快群臣就因為他其它一些作為而徹底失望了。且說楊炎當上宰相還沒過幾個月，崔祐甫就因為生病而不能理事，另外一位宰相喬琳則被罷免，從此宰相群裏沒有人的資曆、威望能夠比上楊炎，他成為實際意義上的首相，獨斷專行，把崔祐甫時代很多政策都完全倒了個個兒，使得群臣莫不對他側目而視。
他曾經建議開挖豐州（在今內蒙古自治區巴彥淖爾市馬拉特前旗西北）陵陽渠，征發附近百姓前往服勞役，結果因為舉措不當，老百姓紛紛躲避服役，最終那條渠也沒能挖成。從來好的政策很少能在短期內讓老百姓感同身受，可是惡政卻很容易深入人心，楊炎的名聲就這樣逐漸爛了下來。
楊炎搞得最糟糕的事情還是修築原州（今寧夏自治區固原市）城。原州是唐朝的西北邊境要衝，“安史之亂”的時候被土蕃兵毀棄，後來唐和土蕃維持表麵上的和平，這座城池就一直都沒有修複。前首相元載曾經在西北地區做過官，很熟悉當地的情況，就建議唐代宗修複原州城，以作為將來和土蕃開仗的前線堡壘。因為朝臣的反對，此事不了了之了，一直被元載引為憾事。
楊炎最早進入朝廷中樞全靠的是元載的推薦，因此他對元載感恩戴德。元載生前既然曾想修築原州城，那麼楊炎掌權以後就重提此議，希望可以幫忙“恩相”完成他未竟的心願。德宗雖然很想西拒土蕃，再征西域，重開盛世，可是國家還沒從混亂局麵中徹底安定下來，驟然重修原州城，會不會很快就引發和土蕃的戰爭呢？他有點猶豫不決，就派宦官去詢問當地的地方官——涇原節度使段秀實。
段秀實是當時有名的剛直不阿之臣，他根本就不幫忙宰相說話，反而直言不諱地提出：“想要提升國防實力，防禦敵人，必須緩慢而穩妥地製定計劃，不應當倉促而為，導致動亂。況且現在正是春耕的時候，也不適宜搞大工程，請等待農閑時候再商量吧。”
楊炎聽了段秀實所言，大為惱怒，認為段秀實是故意阻撓自己的計劃，於是解除了段秀實節度使的職務，召回京城來當司農卿。他隨即任命李懷光為涇原節度使，讓他率軍前往原州駐紮，準備修城。
楊炎同時還派了檢校司空、同平章事朱泚和禦史大夫崔寧，各率一萬兵馬前往原州協助。按他的意思：“段秀實不是說農忙不宜開工嗎？我用士兵修城，又不征發農民，這下你沒話說了吧。”然而楊炎對於處理朝廷政務很有本事，相關財政問題更是當時第一把好手，軍事問題他卻完全是個外行，他不知道士兵也是不可以隨便亂用的。