僅僅靠貢品，並不能保證皇帝的日子過得足夠舒坦。因為皇帝家需要花錢的地方太多了。俗話說，禮尚往來。通過收受貢品的方式收藏民間珍寶，其過程雖然比一般收藏家輕鬆愉快，但也不可能不付出任何代價，更何況乾隆是一個麵子上特別“講究”的人，絕不會一味仗勢豪奪。他的回賜除了一些虛銜，主要是銀兩。因為體恤收藏者的不易，也為了顯示皇帝的氣派，他回賜的數目，不但相當公道，有時甚至是過於豐厚。這就需要大量的錢。除此之外，大至宮廷造辦處造辦各種玩意兒，內務府采辦各種物資，小到過年過節給妃子孩子們壓歲，無處不所需甚巨。金山銀海中長大的皇帝本性慷慨，手筆很大，眼光又高，凡事精益求精，登峰造極，日常支出比康雍兩朝成倍增長。然而如前所述，祖製規定，皇帝的個人開支不得加重百姓負擔，所以這些費用的來源並非國庫，必須由內務府自籌，而內務府的財源實在有限。事實上，為了開辟財源，乾隆曾經動過很多腦筋。他曾派內務府官員到恰克圖采買俄羅斯皮貨，販到內地轉賣，想大賺一筆。但由於內務府官員無能，獲利無多，部分皮毛無法高價變賣，隻能攤派到各處織造，使皇帝大為生氣。[1]除此之外，皇帝還允許內務府對商人發放高利貸，出售部分特許商品的經營權，以牟取暴利。但是由於缺乏理財高手，雖然擁有權錢交易的最大便利，內務府的收入還是增加得很慢。晚年皇帝對財富的渴求越來越熾，也越來越感缺錢之苦。
議罪銀製度就是在這個背景下，由和珅策劃出來的。
議罪銀是由“罰俸”演化而來。罰俸古已有之，扣除官員幾個月至幾年的“基本工資”，是懲罰輕微過錯的常用手段。但是清代實行低薪製，一品官員年俸也不過一百多兩。隨著乾隆中期施政愈苛，執法趨嚴，皇帝覺得罰俸數額太少，幾百幾千兩不足以警戒其心，於是決定法外加罰，罰掉官員的養廉銀，所罰動輒上萬，改稱“議罪銀”。皇帝的初衷，不過是想讓官員“肉痛”一下，並沒有想把它製度化為一項財源，“督撫等坐擁厚廉，以其屍位素餐，故議罰充公之項，令其自出己貲，稍贖罪戾”（《清高宗實錄》卷一三六七）。
和珅大權在握後，馬上發現了議罪銀的妙處。罰俸的決定權在吏部，款項由戶部承追，銀兩也交給國庫，過程公開透明。而議罪銀並非國家舊製，故可以繞開吏部、戶部，由軍機處負責。因為此項銀兩不是國家定製，可以不納入國家財政，而是歸入皇帝的小金庫，並且過程及數額都可以不公開。因此，在和珅的建議下，皇帝批準將議罪銀製度化，並且將罰銀的範圍大大擴展，從財政虧空之類的重大錯誤到在奏折中寫錯幾個字，都可以一罰了之。
此舉一出，那些聰明的大臣馬上就發現了妙處。不少大臣主動要求交納議罪銀。比如河南巡撫畢沅以未能迅速搜獲要犯，自請罰銀兩萬兩；陝甘總督勒爾謹以失察客商走私玉石，自行議罪繳銀四萬兩。以小過而甘重罰，既說明大臣們對自己要求嚴格，又為皇帝小金庫的充實不聲不響地立了功，可謂一舉兩得。因此，通過這種主動踴躍“捐輸”的地方大吏不在少數。比如河南巡撫何裕城有一次不小心，把香灰弄到了朱批奏折上，因此“惶惶不可終日”，積極要求自請罰銀三萬兩。手筆之大連皇帝都覺得有點不好意思，遂降旨說，沒有那麼嚴重，加恩寬免銀兩萬兩，交一萬兩上來就可以了。
被動交納議罪銀的大臣當然就更多了。自從議罪銀製度化之後，大員們發現，他們的錢包隨時有被和珅以各種借口打劫的危險。居官任上，難保不犯錯誤，犯了錯誤就有可能被罰銀。至於罰多少，那往往要由和珅掂量這個官員家產的多寡而定。比如巴延三因為轄內百姓譚老貴自縊身亡，不得不“自行”交納議罪銀八萬兩；而特成額同樣因為轄內老百姓餘方得自縊，交兩萬兩就可以過關；李天培則因為管理監獄不善，導致“遣犯脫逃，重囚監斃”而交納四萬兩；而明興因“曆城縣監犯越獄”，交納三萬兩。