打敗了國民黨，北洋軍的勢力煊赫一時。段芝貴、雷震春、張鎮芳等人以為時機已到，經常在袁世凱麵前露出一點口風，試探其對帝製持何態度。對奴仆的赤誠效忠，袁世凱很為讚賞，但以為過於急躁冒進，操切從事，風險太大，因．而既不向他們潑冷水，又不明確表示支持鼓勵。他認為，應當先當上正式總統，然後再一步步向前做去，才順理成章，千穩百當。所以，老謀深算的袁世凱急於把正式總統弄到手。
要由臨時總統變成正式總統，必須具備兩個最起碼的條件：一是要有一大批議員擁護；二是要有法律依據。
在袁世凱看來，第一個條件比較容易解決，因為他是可以用各種辦法使議員就範的。在國會中，國民黨與進步黨的勢力最大。鎮壓“二次革命”期間，袁世凱已經逮捕、殺害了少數國民黨議員，減少了一些反對力量；打敗國民黨之後，又利用威脅、“冤免”和金錢懾服，招降、收買了一批；剩下來的國民黨議員，有少數反袁態度比較堅決，多數雖不願同流合汙，但立場並不十分堅定，沒有吸取“二次革命”的教訓，仍幻想通過製定新憲法捆住袁世凱的手腳。總之，國民黨在國會中的陣容不如以前強大了。
進步黨擁護袁世凱，和國民黨作對，以期得到袁世凱的支持，達到操縱國會、組織內閣的目的。現在看到國民黨勢力一蹶不振。自己一躍而成為國會中最有力量的政黨，大有出麵組閣的希望，越發向袁世凱獻媚取寵。他們在大選中投讚成票是不成問題的。
袁世凱對進步黨本來也沒有什麼深情厚愛，但考慮到要選琥式總統，手中必須要有個得心應手的工具以供驅使，眼下由進步黨擔當這樣一個角色最恰當不過了；再說，大選前後的政治門麵還要裝潢，抑製國民黨不能不依靠進步黨，因而也對之極盡拉攏之能事，甚至滿足其組閣的願望。
自趙秉鈞辭去國務總理後，總理一職由段祺瑞暫代。後來部分進步黨議員提出要彈劾內閣，袁世凱乃決計對內閣加以改組。最初，他想讓徐世昌出任總理，徐世昌因國會中尚有國民黨勢力，不敢出來。於是袁世凱敦請進步黨員張謇出麵組閣。張謇知道諸事棘手，婉辭不就。
袁世凱則糾纏不放，張謇薦熊希齡以自代。熊希齡在唐紹儀內閣時任財政總長，唐紹儀內閣倒台，他又出任熱河都統。袁世凱同意讓熊希齡組閣，但並非真正欣賞熊希齡，而是因為熊希齡同各黨派素有關係，想利用他減少各方麵的阻力。國民黨議員此時所處的地位比較困難，一部分溫和派想與進步黨相互提攜，故熊希齡在兩院得以順利通過。7月31日正式任命熊希齡為總理。
熊希齡亦知前途黯淡，不敢輕試，遲遲不到京就職。在袁世凱和梁啟超的多次催促下，熊希齡方於8月28日來京就任總理，準備把全國的大名流都網羅進來，組織人才內閣，來一番作為。可是，袁世凱早把一些重要位置的名單擬定了，隻留下司法、教育、工商三部供熊希齡支配，和第一屆內閣留給國民黨的位置相似。
進步黨不甘心，梁啟超尤其看中財政總長一席，同袁世凱討價還價。袁世凱采取折衷辦法，叫熊希齡兼任財政總長，進步黨隻得到此為止。9月11日，“第一流人才內閣”組成，各部總長是：外交孫寶琦、內務朱啟鈐、陸軍段祺瑞、海軍劉冠雄、交通周自齊、司法梁啟超、教育汪大燮、工商張謇、財政熊希齡兼。這是進步黨成立以來最得意的時候。
為保障選舉必勝，袁世凱還指使梁士詒、葉恭綽出麵，把梁士詒直接控製的議員同誌會和潛社、集益社以及其他小團體聯合起來，組成公民黨。該黨是徹頭徹尾的禦用黨，專為大選拉選票，屆時好把袁世凱選為正式總統。為此，它決定，國會議員參加公民黨者，月給津貼二百元，議員被吸引和利誘者約在一百人以上。
選舉總統的法律依據頗叫袁世凱大傷腦筋。按規定，正式總統必須在國會製定憲法之後，依據憲法選舉產生，憲法未定之前，不能選舉。這時憲法還沒有影子，他急得抓耳撓腮，寢不安席，食不甘味。其心腹爪牙深以為憂，日夜揣摩磋商，終於想起先選舉總統、後製定憲法的妙策。他們倡言，若要取得外國承認，使國家免受瓜分之禍，必須先選舉出總統。
此意一出，眾人皆心領神會。8月5日，黎元洪會同十九省都督、民政長發出通電，主張先選出總統，再定憲法；或是先從速製定憲法，再選總統。但不論采取何法，一定要在兩個月內，一氣嗬成。完全迎合了袁世凱要當正式總統的急切心情。9月，日，進步黨人在眾議院提出先製定大總統選舉法、選出總統再製定憲法的議案，以213票對126票通過。8日，參議院亦通過。
袁世凱殷切盼望於10月10日”雙十節”就任正式總統，叫參眾兩院加緊炮製，兩院則催促憲法起草委員會從速擬定。10月4日，作為憲法一部分的《大總統選舉法》最後完成。憲法會議於次日公布。袁世凱認為法律公布權屬於總統而不屬於憲法會議，因此對憲法會議直接公布很不高興。但若為此爭論起來，肯定造成選舉推遲，影響早日就任，就把這口氣暫時憋在肚子裏。兩個起碼條件皆備，關鍵在於投票選舉了。