第一節 國家高等教育財政預算概述
一、國家公共財政預算的主要特征
我們可以從程序和實質兩個層次來定義“公共預算”。從程序上講，公共預算就是對公共機構的年度收支進行預測並審批；從實質上講，公共預算是政府在每個財政年度通過立法程序審批的全部收支計劃。法國國家預算是由財政部製定的，並采取總理負責製，另外還有其他機構如國家稅務總局也會參與預算的編製工作。預算草案分維持性支出和發展性支出兩大部分，前者是根據上一年預算執行的情況提出的概算，後者則是根據各部門提交的新的發展計劃和要求進行的估算。草案要經過“部際間大會”的討論，最終由總理審核並做出決議。
作為傳統上中央集權的國家，法國公共預算的管理自然表現出很強的集權性。1959年的《組織預算法》最早確立了法國公共預算管理模式，這一法律框架在整個20世紀幾乎都沒有發生變化。直至2001年，法國政府推出了新的財政憲法——《關於財政法的組織法》[1]（以下簡稱“LOLF”）才掀起了公共預算管理的改革。LOLF於2006年起生效，成為法國國家管理現代化的重要標誌之一。
較之之前的財政組織法，LOLF最大的改變就是建立了新的國家預算結構。1959年財政預算法規定預算要按照編（titres）、部（parties）、章（chapitres）、條（articles）和段（paragraphes）逐一製定，平均每年有800多個預算科目。新的財政預算組織結構則分成使命（missions）、項目（programmes）和行動（actions）三級，形成了以“項目”為中心的預算撥款模式。“使命”反映了國家預算承擔的主要公共領域，“項目”是各個公共領域內具體的操作框架，“行動”則是項目的具體表現。2011年法國國家預算共設立了33項“使命”（其中20個“部際間使命”），123個“項目”[2]，比如在“研究與高等教育”這一“使命”中有大學高等教育與研究、大學生生活、跨學科技術科學研究、資源管理研究、空間研究、能源及可持續發展研究、經濟及工業領域研究、對偶研究（民用及軍事）、文化及文化科學研究、農業高等教育與研究十個“項目”，其中“大學高等教育與研究”下麵又分出本科初始教育與繼續教育、碩士階段初始教育與繼續教育、私立高等教育機構、不同學科研究的預算等共15項“行動”。
公平、透明和效率是國家預算執行的原則。法國預算法規定公共財務支出要嚴格實行財務授權官員（ordonnateurs）與會計師（comptables）分開製度，所有公共性支出都要經過如下四個步驟：承諾、清算、授權和支付。前三個步驟為行政程序，最後一步為財務程序[3]。法國的財政監督和審查製度非常嚴格，財政部在各個中央部委和大學以及公共事務各機構都設有財政監察員，負責對預算支出過程進行監督檢查，撥款憑證上必須要有財政監察專員的簽字才能實現支付。如果發現問題，財政監察專員可以拒絕在支付承諾上簽字。法國高等教育與研究的審計由三個部門負責，分別是國家教育部\/高等教育與研究部、財政部和財稅法院，全部為中央審計。
另外，法國還建立了以績效和評估為導向的現代預算管理製度。為了提高公共部門的預算執行效率，政府製定了年度績效計劃和達成各項目標的具體績效指標，同時本著公平透明的原則，績效評估工作全部由獨立於公共部門的機構負責，其結果將作為下一年預算分配的重要參考。另外LOLF規定，在實現效益達成目標的前提下，公共部門負責人在預算實際執行過程中可以調度各個項目之間的預算額度，但不能超過授權的預算資金上限，且不能對人員工資進行調整（在人員工資出現結餘時可以用於其他項目的支出）。作為配套措施，法國政府建立了新的財務信息管理係統（GFMIS），將項目執行、財務報告、會計出納、稅務征收、人員工資管理等各類信息彙集在一個管理係統中，從而可以完整地展現年度財務預算的執行情況。見附錄2001年和2011年度法國高等教育與研究預算內容（節選）。
二、國家高等教育財政預算
中世紀大學的經費主要來源於學生的學費，且規模很小。自國家建立中央集權體製，教育被國家納入公共服務領域，國家成為大學經費的主要來源。教育部提交的下一年度預算首先提交議會，再交予部際間委員會審議，預算經過議會程序，原則上隻能由議會進行修改。預算為第N+1自然年的預算，每年上報一次並向議會提交一次結算報告。
一直以來，法國國家教育預算的傳統都是重中等教育輕高等教育，特別是20世紀60年代以來，大學入學率的增長速度遠遠高於教育經費的增加。法國大學雖然有著悠久的曆史和良好的教育傳統，在世界大學排名中的整體表現卻一直差強人意，但如果我們考慮政府預算及教師工資水平，法國高等教育的產出與投入比還算是高的，下表列舉了2005年法國與其他幾個發達國家高等教育經費開支占國內生產總值的比較[4]，或者舉個更為直觀的例子，同是2005年，美國哈佛大學預算總金額為28億美元，注冊學生2萬人，在職教師2100人，其他工作人員12000人，不享受獎學金的學生每年學費約為4萬美元；而法國政府當年在整個高等教育領域的預算金額為93億美元，用於約144萬名大學生，而國家規定的本科生注冊費用上限為190歐元，碩士生注冊費用上限為190歐元，博士生注冊費用上限為290歐元，書本資料費用上限為26歐元。
表5 高等教育開支占本國國內生產總值的比例列表
盡管如此，法國高等教育經費占法國總預算的比例卻一直在增長，即使大學生人數在進入21世紀後基本保持穩定，甚至出現小幅下滑。2007年薩科奇當選總統之後，為了實現其在競選時的教育改革目標，他更是承諾每年向高等教育與研究領域追加180萬歐元經費。下表分別列舉了1980—2009年法國高等教育經費支出的情況（見表6）和2000—2010年法國大學生在校人數與高等教育預算經費的情況（見圖4）[5]。
表6 1980—2009年高等教育經費支出情況
由表中數據我們可以看出，法國高等教育經費在教育預算總額中的比例不斷增長，由20世紀80年代的14.6%增長到2009年的19.9%，而在高等教育經費支出中，地方政府和企業承擔的比例出現了較多增長，而中央政府和家庭承擔的比例則呈下降趨勢。
圖4 2000—2010年法國大學生在校人數與高等教育經費
隨著新公共管理改革的推行，法國國家教育經費的管理也逐漸呈現出放權和績效的趨勢。經費撥發的原則強調政策對社會的影響及政策結果、客戶滿意度和所提供服務的改善程度以及管理效益[6]。國家給大學的經費主要包括三部分用途：一是教職員工工資；二是科研經費；三是非研究性經費。在過去簡單的撥款模式中，政府掌握著作為國家公務員的大學教師的薪金發放，以及科研經費的撥發，而目前科研經費的撥發是由科研與博士生培養司根據大學與政府訂立的四年合同製定的，而教職員工的工資管理權在2008年“大學自治法”實行之後也轉交給了大學。
2010年法國國家高等教育與研究的預算金額達到了291.72億歐元，比2009年上漲了5.3%[7]，其用途為：一、提升大學教職崗位的吸引力（26億歐元），比如2010年大學年輕副教授的薪金漲幅為12%～25%、約有20%的教師—研究人員和研究員獲得了卓越科研獎金；二、支持研究改革（80多億歐元），包括支持實驗室翻新、研究設備更新、設立大學\/實驗室混合教席（由大學和研究機構共同招聘，負責大學少量課時，主要負責大學和實驗室共同研究項目的有潛力的學者，除薪金外可享受6000～15000歐元的獎金）等；三、預算中最重要的部分用於高等教育（99億多歐元），其中一部分是為了激勵大學提高教育質量，包括增加6.6億歐元用於“本科成功計劃”（2008—2012年將累計投資73億歐元用於該計劃的實施工作）、在全國增加12000個宿舍用於改善大學生住宿條件，增加助學金和獎學金覆蓋麵和金額等；另外一部分則是用於支持大學自治改革，特別是用於支持“高等教育與研究極”的校園建設以及大學財務管理係統改革。