（2006年12月）
鄉鎮政府是功能最全，地位最低，能力最弱，接觸群眾最近的一級政府。鄉鎮職能問題是一個有別於一般政府架構理論的特殊問題，是一個被法授權又被法散權的複雜問題，是一個中央關注群眾關心的現實問題，是一個理了亂亂了理的老問題。我感到有必要從法的高度和現實的狀態中對鄉鎮職能以重新考察和定位。人民公社被取消之後，鄉鎮政府對農村的行政走過了20多年，其行政的手段，工作的方式和方法仍然是計劃經濟時期的那一套，盡管跟著形勢的變化鄉鎮工作也作了一些調整，但其本質仍是從計劃經濟中分娩出來的。重新認識和相對準確定位鄉鎮職能，發揮鄉鎮政權在解決三農問題中的作用，是當前十分緊迫的大事。本文試圖從抽象的印象和具體的感受以及數理的分析中給鄉鎮職能尋找一個說法，以期商榷之聲。
一、鄉鎮政權運作對“三農”的影響
決定“三農”走向的是國家製度和體製，但是鄉鎮政權的運作對“三農”的影響不可小視。我的感受是，鄉鎮政權的惡性運作對“三農”是災難。目前鄉鎮問題主要表現在，鄉鎮提供公共產品的能力弱，絕大多數鄉鎮曆史滾存下來的巨額債務無法化解；鄉鎮幹部作風建設由於沒有一個好的工作機製，依著某一載體和某一活動難以從根本上解決鄉鎮幹部作風問題；調整舊體製與架構新機製過程中頻發信訪、群訪案件，甚至出現惡性事件；農村民主政治建設舉步惟艱，自治之路淺嚐輒止。
鄉鎮巨額債務問題主要是鄉鎮決策機製問題。我在組織部工作了7年，在兩個鄉鎮擔任鄉鎮長、黨委書記7年，前7年我係統考察了鄉鎮負債問題，後7年我親曆了鄉鎮的大小變遷，深知鄉鎮巨額債務形成的原因。對問題缺乏科學的把握，對發展缺乏應有的前瞻，對決策缺乏應有的程序和監督製約機製，功利主義思想嚴重，沒有足夠的對曆史對群眾負責的精神，是鄉鎮問題累積的根源，也是巨額債務雪球般成長的根源。
農村穩定與政策的頻繁調整有關，但主要是鄉鎮幹部的作風問題，核心是對農民人格尊重與否的問題。政策的功利性以及過度的宣傳把農民的期望值調得太高，而農民從這一政策獲取的切實利益卻要小，這個差距農民向鄉鎮幹部要，鄉鎮幹部拿什麼給？另一方麵鄉鎮幹部的作風的確是一個問題，許多幹部素質不算低，但他們不善於做群眾工作，甚於害怕做群眾工作，一點就著，動不動三分鍾，沒有把農民人格與自身人格地位對等起來，平等地開展工作。這些年來各級試圖尋找一個轉變幹部作風的平台，但成效總是不盡人意。如果需要尋求答案，我可以肯定說兩點，一是鄉鎮幹部確實想轉變作風，隻是遇到一些具體情況易複發老毛病，刨根問底還在體製。二是農民人格的缺陷的確有著“怒其不爭”的一麵。很明的事很明的理，在現實利益麵前就是繞不過去。因此，從根子上解決鄉鎮幹部的作風問題必須依靠體製的創新。
鄉鎮的發展問題主要是考核機製的問題。考核機製實際上就是一個利益導向的問題。一般來說，考核機製是培養幹部的機器，什麼樣的機器造出什麼樣的幹部。當然少數例外也不能排除。考核機製需要解決兩個問題，一個是什麼樣的鄉鎮幹部算好幹部？另一個是什麼樣的政績算優良政績？對鄉鎮這樣一個十分特殊的崗位，需要研究和探討的東西太多。
二、鄉鎮政權運作成本效益分析
1、鄉鎮政權運作的個性背景
2003 年我所在鎮根據變化了的農村工作形勢，提出了重構鄉鎮工作運行機製的設想，主要包括：領導農村工作方式的轉變，依照產業發展規劃配臵幹部資源，創立365辦事窗口，實行遠距離作業工作法；幹部管理方式的轉變，實行“兩年”製考核法，對鎮幹部實行責任年獎，對農村黨支部書記、村委會主任實行責任年薪；投資體製的轉變，實現由政府主辦到村民自主的轉變，拓寬籌資渠道，實現農村公共事務投資主體多元化；農村事務管理方式的轉變，堅定地走村民自治之路；鄉鎮決策機製的轉變，實行班子會議題預告製。機製的轉變給鄉鎮工作的環境帶來了可喜的變化，也提高了鄉鎮工作的預期效果。