盛宣懷長期遊離在官和民之間，亦官亦民又非官非民。他控製著許多企業和社會事業，既向清政府謀求政治支持圖謀發展，又以此為籌碼向清政府要求個人地位，陷入了政治體製的漩渦。這是他最大的缺點，也是“紅頂商人”的悲哀。李鴻章死後，盛宣懷鬱鬱不得誌了多年。載灃集團上台後，盛宣懷賄賂載澤60萬兩白銀，謀得郵傳部尚書一職。據說載澤知道盛宣懷善於理財，將貪腐所得的百萬銀子委托他理財生利。盛宣懷大讚自己控製的萍冶礦局的好處，慫恿載澤入股。載澤就用家當換來一紙股份。清朝滅亡後，排滿風氣濃厚，盛宣懷將載澤的股份占為己有，載澤也不敢吱聲。話說回來，拋卻道德和政治糾葛，單從能力和經曆上看，盛宣懷是郵傳大臣的合適人選。
“皇室內閣”中除了徐世昌、盛宣懷二人略有亮色之外，總體上是一個保守沉悶的團隊，對朝廷忠誠有餘，卻無民主風範和強國富民的能力。清廷一不小心泄漏了假立憲真專製的麵目，責任內閣“名為內閣，實則軍機；名為立憲，實則專製。”一般的人都能從中看出蹊蹺，對政府的“誠意”感到失望，更不用說立憲派了。立憲派的憲政幻想隨著責任內閣的公布而破滅。1911年6月11日和7月5日，各省諮議局聯合會兩次上書請都察院代奏，要求撤銷皇族內閣，均被拒絕。湖北諮議局議長湯化龍和湖南諮議局議長譚延闓發布《宣告全國書》，指出立憲的“希望絕矣”。和平的憲政道路在中國是走不通了，因為朝廷不讓走，那麼立憲派隻能轉向它的對立麵，“內閣甫成立，而推翻之動機已伏矣”。就連親朝廷的張謇也哀歎“皇族內閣”一出，“全國為之解體”。他也開始和朝廷離心離德了。
這樣的內閣成立後，會有什麼舉措呢？
內閣成立後的第一個舉措是盛宣懷提出的，立即引發了軒然大波。
盛宣懷高齡當官，還有心作為。他對發展經濟有自己的一套想法，迫切想付諸實施。在思想上，盛宣懷這一代知識分子成長於王朝體製的強力控製之下，對國家的力量抱有一種近乎迷信的敬畏、信任和依靠。在中國漫長的曆史中，政府力量極其強大，民營事業沒有獨立的空間，難免讓知識分子過分看重國家的作用。在實踐中，盛宣懷舉辦的眾多事業依附於政治權力，其盈虧發展和官府的支持或打壓密切相關。兩相作用，盛宣懷信奉“權力經濟”，認為經濟的發展離不開政治權力的推動，認為國有經濟比民辦經濟優越。因此，盛宣懷就任郵傳大臣後，力主推動郵政和交通事業的國有化。他的第一個目標就是全國各地久拖不決的商辦鐵路建設事業，第一項政策就是“鐵路國有”政策。
這項政策的出發點是好的，也是針砭時弊有感而發。鐵路是近代工商業的命脈，收益豐厚，加上中國已有的鐵路幹線為列強所控製，無論是從經濟角度還是從愛國角度，把鐵路收歸國有都是好的。中國人在20世紀初年就力主自辦鐵路。1903年7月，四川總督錫良上奏清廷，請求“自設川漢鐵路公司”。這一建議得到上至朝廷下到各省紳商的一致支持，民間自籌資金的鐵路商辦運動一時進入高潮。但是幾年熱情過後，中國民辦鐵路的事業進展緩慢，弊端重重。首先是缺乏資金。鐵路建設需要大量資金，而各地從來沒有籌集到足夠的資金。比如川漢鐵路興辦以來僅籌集到全路所需款數的十分之一，照此速度還須90—100年的時間方能完成川漢鐵路（四川在1949年前仍無鐵路）。其次是管理混亂，嚴重拖累了鐵路建設。比如川漢鐵路公司經營財目混亂，存在嚴重的貪汙浪費，籌集到的1600萬元路款，被層層貪汙挪用。據說四川鐵路公司駐上海提調、四川人施典章在上海投機買橡皮股票虧空，挪移鐵路款項400萬，因此首先奏請將川漢鐵路收歸國有。而宜昌、成都兩地的四川鐵路公司人員，也造成數百萬的虧空。結果川漢鐵路隻修築了不足50裏的路基而已。其他商辦鐵路也不容樂觀：“數年以來，粵則收股及半，造路無多”；“湘、鄂則開局多年，徒資坐耗。”如此發展下去，中國的鐵路事業就耽誤了。原本支持商辦鐵路的人們，也開始反省民營鐵路是否可行了。很多人轉而支持國家控製鐵路事業。
有民意基礎，有主管大臣盛宣懷的推動，又有主管財政的載澤的支持，再和攝政王載灃小範圍商議後，“鐵路國有”政策就在內閣成立的第二天（5月9日）以上諭的形式（《鐵路幹線收歸國有諭》）直接發布了——沒有通知中央資政院的議員們，各省諮議局更是不知情。盛宣懷與度支部被要求“悉心籌劃，迅速請旨辦理”。