“鐵路國有”上諭頒發以後，得到了許多省份的支持。不過這些省份都是民間資本匱乏、無力修路的邊遠省份，比如雲南、廣西、貴州等。他們大喊“國有化”的好處，但在鐵路建設事業上基本是“打醬油”的角色。而商辦鐵路已經起步的省份，比如湖北、四川、湖南、廣東等省則比較抵觸。他們反對朝廷將鐵路收歸國有的理由是，“國有化”是朝廷“與民爭利”。
不過局勢仍然在盛宣懷的掌控之下。他縱橫商場多年，見慣了風浪。商辦事業的爭論，核心圍繞一個“利”字，隻要處理好利益關係，反對聲音自會慢慢平息下去。所以，盛宣懷按照自己的思路，加快推進。一方麵，郵傳部著手製定國有化細則，核心內容就是如何補償各地百姓已經付出的修路資金；另外一方麵，考慮到朝廷並沒有錢用來修路，盛宣懷開始接觸外國銀行團，籌措對外借款，企圖用外國資金建設國有鐵路。
在借款方麵，盛宣懷進展順利。當時西方列強資金充裕，各國手裏都有閑錢，急需尋找投資項目，願意借錢給中國的人很多。上諭頒發僅僅十日後，清政府便與英、法、德、美四國銀行簽署了借款合同。就合同本身而言，盛宣懷不愧是談判高手，為中國爭取到了相當優越的借款條件：借款年利息為5厘，貸款期限為40年，和之前的外債合同相比算是低利率了；之前列強借款給中國往往附加政治條件，要以中國鐵路管理權或鐵路所有權作為抵押，這次盛宣懷說服列強同意以百貨雜類與鹽厘捐為抵押品，風險很低。此外，合同明確說明，日後鐵路所有權和管理權歸中方所有，鐵路建設過程中優先使用中國工業產品與原材料（比如合同專門說明鐵軌要從漢陽鐵廠購買），中方督辦大臣有權指揮外國工程師等等。因此，盛宣懷推動的這份借款合同，算不上是“賣國條約”。
但是，郵傳部製定的鐵路國有化細則，捅了大婁子，導致了整個國有化政策全盤崩潰。
郵傳部、度支部製定的收路細則，規定湖南、湖北的路款照本發還。因為這兩省湊集的鐵路款基本保持完好，有錢發還給股東們。但是廣東、四川兩省的鐵路款已經出現巨額虧空，比如四川在1903年成立了鐵路公司，尚未修一寸鐵路，幾年下來卻已支出近千萬兩，賬目堆積如山，無法算清。朝廷沒有錢填補這筆虧空，就是有錢，盛宣懷也不願意掏錢。他態度強硬地表示，地方鐵路公司的虧空屬於自身經營管理不善，造成的損失不能由國家來填補。當然，盛宣懷也不是一點情麵都不講，他承諾這些可以以“入股”的形式轉化為國有鐵路公司的股票。因此，廣東路款隻發還六成，其餘四成轉化為日後建成的國有鐵路的股票；而四川則隻退還賬目上尚存的700萬兩，其餘都變為了股份。
收路細則公布後，原先反感國有化的湖北、湖南百姓對補償條件基本滿意，情緒逐漸平緩下來。廣東人因為隻能收回六成資本，意見仍然很大。不過，因為掏錢參與商辦鐵路的股東很多是海外華人華僑，他們在海外發泄不滿，對國內影響不大。隻是到了四川，朝廷的細則致使群情洶洶，激起了眾怒。怎麼會這樣呢？
其他省份商辦鐵路的股東是士紳官商，四川鐵路公司的股東則是全省千百萬普通百姓。之前為了籌資修路，四川省采取抽租的方式，在老百姓繳納的正稅之外再收取專門的鐵路費用，比如農民交租時按照“值百抽三”的比例繳納築路費。這和增稅無異，擾民十分嚴重。結果造成百姓深受修築鐵路之苦，同時使得四川百餘州縣的大小紳商、城鄉百姓都和鐵路利益息息相關。四川人的要求是“川省人民辦路用款，應照數撥還現銀”，希望早點領回自己的血汗錢。收路細則公布後，人們發現連一半的錢都拿不回來，頓感失望。大家紛紛反對這個細則。加上的確有一部分人想利用民間力量修築鐵路，反對朝廷與民爭利，再加上“鐵路國有”政策是繞過資政院和諮議局發布的，導致很多人進而反對起“鐵路國有化”的政策來。
朝廷為了推動鐵路國有，工作態度粗暴，且不注意和四川地方的溝通，進一步激化了矛盾。這是崇尚絕對權力的人的通病：閉塞自大，一意孤行，一條道走到黑。收路細則公布後，四川諮議局和代理四川總督王人文幾番親自上奏或代奏官民呈文，言明“群情激切”，“請暫緩接收川路”，都遭到清廷嚴厲申飭。王人文，當時57歲，雲南大理白族人，光緒年間進士，在貴州、廣東、陝西等地做官二十餘年，當時剛剛接印一個月。他是個務實的官員，為朝廷和百姓雙方考慮，希望朝廷暫緩在四川推進鐵路國有化政策。6月1日，盛宣懷和渝漢鐵路督辦端方發給王人文電報，指示處理四川鐵路款項的辦法。電報稱將虧空款項一律填給股票，如果四川方麵一定要索還，朝廷隻有再借外債了。王人文清楚，公布這樣的電報，無異於在四川火上澆油，大膽地將電文秘而不宣。盛宣懷、端方不但不理解王人文的苦心，還對王人文不滿，在7日直接致電川漢鐵路宜昌分公司，令其向成都索閱款項、處理電文。王人文不得不將電文公布於眾。