旗人變成了名符其實的“閑人”，旗下政治也就變成了“閑人政治”，正式和非正式的旗人政治渠道的政治操作，都要考慮“閑人”的利益。無論何種政治舉措，都不能觸犯或改變旗下閑人的生活狀況和特權地位。清初旗人跑馬圈地，實質上是戰爭這種特殊的非常時期的掠奪行為，作為戰勝者的一方，在戰爭進行期間圈地雖然已屬不當，但於情勢上講，在那個時代也還說得過去。但是一旦天下已定，作為統治者的一方，再允許有這種掠奪性的行為，顯然極不利於社會秩序的重建，無疑等於自挖牆角。清初諸帝當然也明白此理，屢下決心要結束圈地，但卻屢屢下令再圈。可笑的是每次圈地都聲稱“以後無複再圈民地，庶滿漢兩便。”每次都食言而肥。雖然康熙中葉，圈地在康熙的“乾綱獨斷”下得以停止，但變相的圈地--帶地投充，直到乾隆時仍有所聞。政策的反複與執行不力，背後無疑有八旗之下閑人政治的影響。有關“逃人法”的問題也是如此，由於掠來的大量漢人農奴不斷從旗下莊園中逃亡，影響到旗人奢侈的“生計”，在清初幾十年中，政府曾不遺餘力地緝捕逃人，並立專項刑律“逃人法”和專門的緝捕機關，由於“逃人”是旗下的勞動力，他們不願“財產”蒙受損失，所以“逃人法”是薄懲逃人，重治窩主，逃亡的農奴僅僅挨鞭子，而窩主要砍頭，還要連坐四鄰，殃及地方官。結果攪得海內囂然，乃至激起民變，漢宮每每抗疏諍諫，但皇帝就是不聽，甚至公然“護短”要治言事者之罪：“凡章奏中再有幹涉逃人者，定置重罪，決不輕恕。”凡事一涉及滿人利益，縱然是不言而喻的秕政，明顯地不利於滿清王朝長遠利益，旗下也會曉嘵不休，迫使秉政者作出違心決策，或者盡量拖延對秕政的糾正。
到了晚清，旗下閑人積習積重難返，愈發加重了暮氣和墮氣，旗員的政治能力日見其萎，旗下閑人政治的內容也變得愈發無聊，對其他問題的關注都變得無可無不可，充其量發點牢騷，說些怪話，祺祥政變政變，西太後不合祖製的“太後垂簾”，也隻引起一點小小的騷動，至於旗下死活看不上眼的“洋務”，同文館的設立，選派八旗子弟就學，旗下雖一度嘩然，但所做的也就是發出些“孔門弟子鬼穀先生”的怪話。可是一旦涉及八旗的“鐵杆莊稼”--朝廷豢養的糧與餉，事情就怎麼都議不下去，讓旗人自謀生計的議題總是胎死腹中，漕運改海也議了很長時間，直到太平天國時期河運中斷，才勉強改成，但河漕機構卻撤不了，無非是牽扯到旗丁的生計。八旗旗下閑人政治已然墮落到單純的“鐵杆莊稼”的維護劑的地步，隻要不危及這根鐵杆莊稼，縱然也有一肚皮不滿，都可以將就，諸事好商量。
清朝的豢養政策和旗下的閑人生活方式與閑人政治，互為因果，攪成一團，不改革旗人惟有死路一條，而自身又喪失了改革的能力和勇氣，寧可苟且偷安，得過且過下去。一旦外部的壓力迫使他們非改不可的時候，不起眼的旗下閑人政治居然會回光返照地發出巨大的能量，即使不足以毀掉改革本身，也會造成巨大的麻煩。
三、晚清政治變局：枝強幹弱的走向
雖然中國封建時代中期以後，由於追求穩定成為壓倒一切的政治需要，政治格局上的強幹弱枝，內重外輕就成為普遍的現象。但明清對這種趨向的強化還是令人矚目。其特點是，在機構設置上，中央繁複而地方粗簡，在權力分配上，中央權重而地方權輕。清代的督撫雖已從派出官員向地方行政官員轉化，但作為一省或數省的最高長官，其屬員卻寥寥無幾，辦事隻好依靠自家聘請的幕僚。其餘像三司、學政道、府、縣（州）各級地方官員，雖有僚佐屬員，但卻均嫌粗簡，真正辦事，還要借助非正式行政係統的“師爺”體係。至於權力分配就更是不平衡，所有稱得上算個事兒的地方事務，無論軍政、財政、民政、刑政統統要由中央來裁決決斷，縣令以上的人事升遷調配，也均由中央定奪。再加上督、撫、布、按、學五大員職權交錯，相互牽製，均有單獨上奏之權，地方政府除了秉承皇帝的意旨辦事之外，幾乎沒有什麼自主權。所以，有清一朝，地方官員以缺乏能臣聞名，即使貴為封疆大吏，也普遍缺乏開拓精神，絕大多數都是唯唯諾諾，但求無過的庸庸碌碌之輩，一事當前，不論緩急，先以請旨為上，“一切事宜必得聖明指示，方有裨益。”清代中前期雖也曾出現過一些近乎能臣的督撫，像湯斌、鄂爾泰、田文鏡、陶澍等，但也隻有陶澍一人算是有點開拓性，但所辦的兩件大事，漕糧海運與鹽政的廢引改票，辦得時候重重阻礙不說，實際也都沒辦完。乾嘉時文名遠播的洪亮吉在那篇因而得罪遠成的奏折中說到：“在外督撫諸臣，其賢者斤斤自守，不肖者亟亟營私，國計民生非所計也，救目前而已。官方吏治非所急也，保本任而已。若久遠者，以為過憂，事興事革，以為生事。”魯迅先生曾論及乾隆，說乾隆自命為英主，所以手下不需要賢臣和能臣，隻得意那些不好也不壞的中才。事實上，清代政治製度所強調的，正是乾隆老兒所想的。
清代中前期政治格局的另一個特點是滿人權重而漢人權輕。中央機構中高級官員的滿缺漢缺從表麵上看似乎相當，但重要及要害的權力都掌握在滿人手裏。地方督撫也同樣滿多漢少，康熙三十年全國總督5名，全係旗籍，全國18省巡撫，漢人8名，滿人9名，另1名民族待考。嘉道間，由於滿人總體素質下降較快，漢人督撫比例有所提高，大體上也是旗鼓相當。
清代中前期內重外輕政治格局的另一種體現是督撫任期很短，調動頻繁，而且即使貴為封疆大吏，隻要惹惱了皇帝，罷官撤職掉腦袋也就是彈指間的事。乾隆朝的“紅員”陳宏謀任督撫達31年，卻經曆了12個省，先後調動21次，平均約1.5年一任。別的人命運也不比陳好多少，隻有極個別皇帝特別賞識的，才能幹得稍微長些。這種情況對於督撫任職當然不利，他們對任所“民風土俗不暇周悉，屬吏尚未循識，曆官之日少，奔馳之日多。”糊塗的，連布政使和按察使是誰都弄不清。但是，督撫至少無從培育地方勢力，使中央權力不致受到威脅。一言以蔽之，即無尾大不掉之虞。
嘉道時節，清朝已進入暮歲，國家機器已經老化的不堪敷用，在圍剿五省白蓮教起義中，屬於地方武裝的團練，開始嶄露頭角，而漢族的封建大吏如陶澍與林則徐之輩，挾經世致用的學風，漸漸取得了炫人的事功，在朝臣中的分量開始加增，朝中的大事都不得不托付給他們（像漕運改海、鹽政改革，河工以及後來的禁煙等等）。
當西方資本主義勢力大規模侵入中國的時候，已經統治中國近二百年的滿清王朝，雪上加霜，既要麵對那種古已有之王朝末世的內部離心與反叛，又要應付來自西方勢力的挑戰。在這風雨飄搖，朝不保夕的情景下，清王朝開始全然不顧多年的政治慣例和忌諱，哪怕是飲鴆止渴，他們也隻好裝作甘之若飴。
五代十國以後，封建王朝最忌諱的“兵為將有”的現象不僅出現了，而且還要依這類“私兵”為幹城。倒黴的鹹豐，在太平天國農民起義的衝擊下丟掉了大半個中國，在洋兵的進襲中，倉皇北顧，拱手讓出了京城。八旗兵和綠營兵一潰千裏，一敗塗地，連招架之功都沒有，據統計，僅僅從鹹豐六年到鹹豐六年這段時間裏，八旗驍騎校等正六品以上武將死亡260人，絕大多數是陣亡和因退縮而掉頭（處分）的，其中副都統以上高級官員36人。而綠營就更慘，在這6年中，僅遊擊正三品以上將領死亡就達204人，其中提鎮大員有101人，占約一半。在與英法聯軍的戰鬥中，作為滿清王朝總預備隊的蒙古騎兵也元氣大傷，從此一蹶不振，清王朝可以依賴的現成武裝力量，可以說已經瓦解了。占了京城的洋人倒可以用出賣主權“攘”出去，可咄咄逼人的太平軍怎麼辦？遍地烽火的大小起義軍怎麼辦？所以不難理解盡管朝廷也認為湘軍的崛起“非國家之福”，盡管對胡、曾、李、左諸人有一百個不放心，盡管朝廷發生了政變，新人取代了舊人（肅順之頭可以砍，肅順信任的曾胡諸臣卻非得重用不可，隻要當權者頭腦還是清醒的），滿清朝廷還是像擠牙膏似的將地方軍政大權一點點放給了湘淮軍諸將。
清朝原有的八旗與綠營，是“兵為國有”的兵製，後來作為補充的鄉勇團練，隨用隨招，事畢譴散，雖說出了不少麻煩。但也難成氣侯。而湘淮軍則是典型的“兵為將有”的兵製，從表麵上看雖與明代的“戚家軍”並無不同，但戚家軍之於明是局部問題，而湘淮在晚清半個多世紀的歲月裏，事實上成了“國軍”，支撐著晚清殘局。湘淮軍與“戚家軍”最本質的不同在於它的近代色彩，它所裝備的洋槍洋炮在當時的中國軍隊中是最多的，而且部分地引入“洋操”，部分地吸收了西洋軍製的特點（以淮軍為甚）。
武器與兵製上的近代氣息和“兵為將有”的靈活性使得湘淮軍不僅戰勝了太平軍和撚軍，更重要的是令他們自己變成了“天之驕子”，雖趕不上五代十國時的驕兵悍將，卻也每每因不聽招呼令朝廷頭疼不已。鹹豐十年。江南大營潰散，太平軍兵鋒橫掃江浙財賦之地，鹹豐前後十餘道嚴旨，催曾國藩“迅撥勁旅馳往救援”，但曾國藩推三阻四，就是不動一兵一卒。眼睜睜坐視江南“糜爛”。如果說天下大亂之時尚可以“將在外君命有所不受”來推搪的話，那天下已定之後，湘淮軍的巨頭們依然推三拿四，擁兵自重。同治四年十月，朝廷欲調李鴻章赴陝鎮壓回民起義，李鴻章居然提出身在陝甘不離江督之任（時署兩江總督）的荒唐條件，拒不聽調。
最令中央政府難受的是，湘淮軍興起之後，由於勇營兵製的緣故，中央欲想控製也無從下手，兵為將有，將去兵亡，“兵部惟知綠營兵數，其勇營練軍各督撫自為之”，兵自募，餉自籌，械自購，每逢戰事，“朝廷皆拱手而待之督撫。”
曆代軍閥的共同邏輯就是，有兵方有土，有土便有財，有財才能更好地養兵，形成不大不小的一個怪圈。當然，湘淮軍這些“準軍閥”們也不例外。到了清廷不得不依重湘軍的時候，湘軍將領和曾國藩幕中策士，就一批批地袍笏登場，以前所未有的速度坐上封疆大吏的位置，曾國藩一路提攜薦舉，3年之內，便有3人任總督（兩江、閩浙、兩廣），9人先後任七省巡撫（粵、陝、蘇、贛、皖、浙、鄂）。在淮軍與左係湘軍後來居上的情形下，曾、左、李門生弟子，將佐幕僚任督撫者比比皆是，昔日的書生與土棍化為今日的紅頂要員。更要命的是從此以後的督撫，大都擁有可供自家支配的兵權、財權及用人權。無論走到哪裏上任，均以麾下精兵隨之，到了任上，昔日是一朝天子一朝臣，現在是一任督撫一任臣，要害部門都得換上自己的人。
太平天國以後，清朝地方督撫權力膨脹得異常迅速，原來中央集權係統的中心型權力結構，在驕兵悍將的武力麵前被破壞了。原來與督撫並無統屬關係的布、按兩司，實際上已經變成督撫的屬下，隻有聽命之份，沒有監察牽製之權。原來，督撫也有一定的人事權，文官道府以下，武官副將以下，督撫有一定比例的題奏權，但具體名單要由布政使提出，吏部批準。在實際上，即使像知縣這樣最基層的正印官，也大多由上邊委派，可見其權力有限。然而，在同治以後，中央用人權被大大地侵奪了，司道以下的官員的任免調補，幾乎都由督撫說了算，不僅吏部無由置喙，皇帝也不好幹涉。
地方勢力的坐大，兵權是前提，財權才是根本，地方如果沒有屬於自己的財源，顯然是無法與中央抗衡的，就像未斷乳的嬰兒一樣，很容易被人置於死地。當初，如果清朝中央政府在湘軍初起之時，能及時以充足餉源供應之而不是讓它的統帥把持地方自籌軍餉，那麼待到大亂釋平。地方勢力的坐大恐怕不會那麼容易。然而，那個時候的清廷，是不大能夠有此遠見的，即使有此見識，恐怕也無實行之人才。
清朝中前期，財政管理一如其他行政體係一般，實行高度中央集權製，各省每年的賦稅收入，除一部分省份需按規定額數協濟他省和極少量地留存地方外，均得上繳戶部。在多數情況下，地方“一絲一粒，無不陸續解送京師”，以致省府州縣“無纖毫餘剩可以動支。”即使是地方留存的庫儲，要想動用，非層層報批而後方可領支，即便遭逢緊急情況（如災情與軍情）也需如此。地方官隻有可能為自家撈私房，但卻無由為地方事務留取經費，因為事實上，地方政府無財權可言。這種體製是缺乏效率和靈活性的，但清朝政治體係的目標之一就是防止地方權力的過大，以威脅政權的穩定，所以也無可厚非。
然而太平軍軍興以來，遍地烽火，地方官員守土有責，丟了城池要掉腦袋，在經製兵不中用的情況下，編練團練鄉勇也要想法保住城池，於是各省紛紛截留上解之款。仗打得亂七八糟，中央信息不靈，情況不明，自然也就不好控製，結果日常的解協款製度無法正常運行，火燒眉毛顧眼前，不得不把不定額的解款製度，改為定額的攤派。這樣，地方就可以在交完定額之後設法弄些“餘額”來供自己支配，等於在財政製度上開了一個口子，默許地方有自己的“財源”和自由支配的財權。
如果說賦稅的上繳餘額對於地方財政還算是杯水車薪的話，那麼厘金製度的興起則為地方枝繁葉茂注入了充分的養料。起於1853年秋，由錢江建議，由江北大營雷以誠實行的厘金製度，很快就變成了湘淮軍的籌款法寶，在曾國藩等人未獲方麵之任時，湘軍已經開始在軍隊經過之處設卡抽厘，待到湘淮係督撫遍天下之時，厘金收入已經成為中央無法過問，全由地方督撫自行掌握的一樁大收入。正因為如此，厘金收人逐年增加（地方有積極性）。據羅玉東先生估算，自鹹豐三年至同治三年(1853-1864)，全國厘金收入平均每年約1000萬兩。同治七年以降，年平均收入竟達1500萬兩，大大超過常關關稅，成為僅次於地丁的第二項稅收。
此外，地方還可以從納捐中分肥。鹹豐三年，由於軍情孔急，款項短缺，原來由中央掌管的辦捐事務部分下放，結果各地方廣開渠道，簡化手續，中央非但不能控製，捐款也被大口吞噬，呈現出中央出官銜，地方撈大錢的反常情景。捐局“遍行各省，侵蝕勒派，私行減折，諸弊並作。”甚至，個別勢力大的督撫和地方官還可以舉借外債，自借、自用、自還，構成地方臨時性收入，如果一旦還不了的話，賬最終還得要中央政府來背。本屬於中央的海關與常關稅收，像曾國藩、李鴻章這樣的巨頭督撫也可設法控製、留用或索取，這項收入成為日後地方洋務事業的重要財源之一。
事實上，在晚清時節，地方政府以省為中心，已經變成半獨立的完整的政權體係，而且隨著時間的推移，勢力越來越大。一些督撫不僅對地方事物，而且對中央事務也有較大的發言權，地方勢力的觸角事實上已經經過某些常設機構伸到了中央，不僅參與中央決策，而且也改變了中央的政治格局。對於曾、左、李這樣的“中興名臣”，朝廷大事大都得征詢他們的意見，而督撫兼北洋、南洋大臣的慣例，又使得督撫可以理所當然地參與外交和中央洋務活動，李鴻章任直督兼北洋大臣先後二十餘年，實際上成了中國的“外交大臣”。
一個值得注意的苗頭是，隨著各省督撫的勢力膨脹，各地鄉紳及紳商也開始加入這一地方勢力擴張的合唱，由於湘淮軍的崛起，連帶著湘籍與淮籍的鄉紳乃至土豪權勢地位的上升是不言而喻的，而在沿海地區的紳商，通過對督撫的支持與對洋務事業的參與（如江蘇、上海紳商就曾為李鴻章的洋務事業募集資金，提供人才，左宗棠也得到以胡光墉為代表的浙江紳商的大力協助），提高自身地位，也獲得了利益，從而壯大了聲勢。地方紳商的加入，使得晚清督撫專權獲得更為堅實的基礎。
當然，晚清的中央執政者雖說算不上高明，但也決不昏庸，葉赫那拉氏也堪稱是位“狠角”，精明強幹，心狠手黑，雖然書讀得不多，但也深知枝強幹弱乃朝廷的大病，幾番痛下決心欲將分散的財權、兵權收歸中央。晚清之季，廢厘金的呼聲不絕於耳，半出於商家的代言人，半出於朝廷。同治三年之後，清廷疊令各省裁減厘局，動作不可謂不大，但是各省陽奉陰違者有之，充耳不聞者亦有之，最後還是令中央政府苦心孤詣的釜底抽薪之計化為一紙空文。軍隊問題也是如此，不論朝廷如何夢想將軍權收回中央，但兵為將有的現象卻成為定製無法打破，湘淮軍如此，北洋水師如此，練軍如此，新建陸軍（張之洞的自強軍和胡嬌葉、袁世凱的小站軍）也如此。待到精明的西太後一死，不自量力的滿清權貴破釜沉舟地這也要“收歸國有”，那也要“收歸國有”的時候，滿清王朝也就壽終正寢了。