[1] 梅耶斯：《中國政府》，第 17 頁；威廉斯：《中央王國》，第 1 卷，第 421~428 頁。
[2] 威廉斯：《中央王國》，第 1 卷，第 429 頁及以下。
[3] 威廉斯：《中央王國》，第 1 卷，第 431 頁及以下。
[4] 梅耶斯：《中國政府》，第 15 頁及以下。
於是中央政府的情況是，並非所有部門都由同一個首腦來掌管，而是六部、內閣與軍機處各有一個牽頭的委員會。實際的權力完全有可能是由少數人在行使，但至少在理論上它是廣為分散的。總體而言，這架笨重的機器似乎運轉得非常順利。
這是刊載於 1873 年《倫敦新聞畫報》上的一張以照片為母本的銅版畫，標題為“北京外交部”（總理衙門）。照片雖然沒有拍攝者，但從時間和內容看，顯然是著名的英國攝影師約翰 - 湯姆森 1871 年初冬拍攝的。其中人物為總理各國事務衙門大臣，自左起：寶鋆、毛昶熙、恭親王奕、文祥、董恂、沈桂芬、成林
在省一級政府內，滿族人在采用其先人的規劃時似乎做了修改。這個異族王朝的偉大統治者們避免了蒙古人在企圖實行直接統治時所犯的錯誤，他們與漢人一起工作，並通過漢人來進行統治。明代的15個行省增加到18個，從陝西劃出一個甘肅，把江南劃分為江蘇與安徽，將湖廣劃分為湖北與湖南，但這些省份從前的聯係還是在某種程度上保留下來了，由一省劃分而成的兩個省份，還是由同一個總督來領導。東北也被劃分為3個部分，在我們考察的那個時期，這3個地區都是軍事基地。奉天是率先編入一個常規省份的地區，直到1876年為止，它沒有接受這個新的政府。
中國內地的18個行省，由8位總督和16位巡撫分別管轄。8位總督的轄區分別是：（1）直隸；（2）兩江，包括江蘇、江西與安徽，“兩江”之名起於江南尚未劃分之時；（3）兩廣，即廣東與廣西；（4）湖廣，即湖北與湖南；（5）四川；（6）閩浙，即福建與浙江；（7）陝甘，包括陝西與甘肅；（8）雲貴，即雲南省與貴州省。直隸與四川由總督直接治理，而山東、山西與河南由巡撫管轄，不與總督合作。
總督自動擁有兵部尚書和都察院副都禦使的榮譽職銜。該省最高的文官當局都從屬於他，他還對軍隊擁有特殊的權力。在鴉片戰爭之前與外國人鬥爭的時期，總督有時會被名為欽差大臣的官員壓過一頭，此官在該省範圍內沒有行政權，但他在特定的事項中代表皇帝，級別高於總督。有時總督也會另外得到欽差大臣的職銜，這在太平天國運動期間是經常發生的事情，這個職銜可以加強總督的權勢。
一省的公務由兩個班子分別執行，一個是民政班底，另一個是軍事班底。他們為大批候補官員提供職位。這些候補官員已經通過了常規的任職資格認定，其中許多人已經交付了提名費，並且已經得到了候補知縣、知府或道員的級別，被指派到他們應該效力的省份，並且上了等待實際任命的候補名單。但是，其中有些人不得不等候數月或數年，仍然未能上崗，總督、巡撫甚至級別更低的官員，會從這些候補官員中招聘他們的秘書長。總督主要負責指導民政，而一名特殊的秘書則會負責官署的純軍事職能。[1]
總督的下一級官員就是巡撫。他在北京擁有兵部侍郎的榮譽職銜，並有都察院的相應職銜。他的實際職責很難區分於總督的職責。當他們在同一個省份內同時存在時，他們並非以明顯的上下級關係相處，而更像資曆深淺不同的拍檔。和總督一樣，巡撫也手握生殺大權，也要審核刑事案件。他還負有監督下級行為之責。下級官吏與京城的所有溝通必須通過巡撫，他有與總督一起或單獨給皇帝上奏的權力。[2]
如上所述，在某些省份內，會有一名軍官，即韃靼將軍，與督撫同居高位。如果他與巡撫、總督同在，那麼這3個人就形成了特別的省議會，研討與全省管理相關的事件，他們還可以將下級官吏招來會商。[3]
[1] 威廉斯：《中央王國》，第 1 卷，第 438 頁。
[2] 梅耶斯：《中國政府》，第 33 頁。
[3] 威廉斯：《中央王國》，第 1 卷，第 440 頁。
在這些最高級別的官員之下，還有3位——有時是4位省級官員駐節於省會城市。他們分別是財政官（布政使）、法官（按察使）、糧道和鹽道。
在這些官員當中，布政使的級別相當於副巡撫，通常在巡撫臨時出缺時接掌巡撫官印。在明朝的前期，布政使是民政巡撫，[1]但如今他的職能全部是財政方麵的。
按察使行使該省的主要司法功能，審核縣級法庭的判決。有關文官的任免事宜，要跟布政使與按察使協商。但他們因為向皇帝上折奏事的權力所限，致使總督和巡撫通常包攬了所有任免的決定權，隻是走一走過場，征得這兩名下級的同意。有關日常公務，他們向督撫提出建議。可以說，這4個人組成了省級行政議會，把所有的行政、司法、審判和評議權全部抓在手中。事實上，他們就構成了所謂的“政府”。[2]
所有的省份都有鹽道，因為鹽稅的運作是無所不在的。他的職責不是地方性的，而是財政性的。[3]
[1] 梅耶斯：《中國政府》，第 33 頁。
[2] 帕克：《中國》，第 164 頁。
[3] 梅耶斯：《中國政府》，第 38 頁及以下。
在12個省份裏，都有一名糧道負責征收糧食稅，並將之交給北京。在其餘省份，糧道的職責隸屬於布政使。
另一位重要的省級官員就是學政，通常由級別很高的人擔任。他總抓該省的教育事務和考試，在北京派來的特殊考官的協助下，在省會城市舉行鄉試。
總的來說，我們同意帕克的看法：每個省都是一個完整的領地，“完全不依賴其他省份，隻有那些窮省會向富省催討中央政府‘指撥給他們’的款子。每個省都有自己的陸軍、水師、征稅係統及其社會習俗。隻有在涉及鹽的貿易和水師的時候，雙方才會在朝廷某種程度的控製下做出讓步。在其他幾乎所有的事務中，督撫之間都會彼此‘推諉’；不同的省份偶爾也會對某個特殊問題共同產生興趣，在如此‘推諉’達到事先的理解之後，會一起向皇帝或各部報告”。到了19世紀末，由於險惡的外交關係和發展水師的需要，才比太平天國運動期間有了較多的統一。
當官員們擁有如此大的獨立性時，他們仍然受到兩方麵的製約。一方麵，中央政府派來的人在各省悄悄地監視著高級官吏，而他們同樣派人到縣城裏監視低級官吏。另一方麵，京城與大城市裏的紳士們，在鄉村地區各種民間組織的協助下，防止官吏們橫行霸道，侵犯民眾約定俗成的權利。知縣或知縣以上級別的官員，不允許在他出生的省份任職。這個規矩可以防止官民的利益得到鞏固，卻讓皇室受損。它在某種程度上達到了目的，但同時又給文官政府帶來了和軍事組織相同的弱點，即渙散與無能。在我們考察的大動亂時期，它有效地妨礙了國家資源集中於支持戰場上的軍隊。
在一個省內，也存在各省之間所有的分權現象。一個省可以分為6個層次，其中之一是財政性的，其餘的則是地域性的：（1）道，主要是財政性的；（2）府；（3）直隸廳或廳；（4）直隸州；（5）府轄州；（6）府轄縣或直隸州轄縣。下麵的圖表標明了它們之間的關係。
道的首席長官一般稱為“道台”，正式的稱呼是“道員”。他對兩個或兩個以上的府略有控製權，在其轄區內具有很大的軍事權威（因此又稱“兵備道”）。如果他主管一個門戶港口，那麼海關的管理權通常就會握在他的手中，在這時他又叫作“海關監督”。他的級別通常與外國領事相當，如果該地沒有專門的外交機構存在，那麼在依據條約對外開放的港口城市，道台就是對外事務的總監，重大問題則上報巡撫或總督審批。
府的首腦叫作“知府”。他的職責沒有明確界定，但他有權進行司法審核。他是一名監管者，也是上對省級官吏下對州縣官員的中層溝通者，這也許就是對他最合適的描述。
廳的管理者是“同知”。這個官名也用於稱呼知府的下屬，若幹特殊官吏也有這個頭銜。其中某些人握有兵權，其他人負責水上交通，還有一些人則被派往有土著部落居住的縣執政。此外還有稅警（督察同知）和警務同知（通判）。[1]和廳同級的有直隸州，但普通州實際上與縣同級，隻是名稱不同而已。
[1] 梅耶斯：《中國政府》，第 35 頁及以下。
州和縣的首腦是直接由北京任命的最低級官職，他們實際主宰與普通民眾有關的事務，並直接與他們接觸。他們是朝廷和地方政府的核心——最低級的朝廷官員，百姓的“父母官”。帕克教授清楚地總結了他們的職能，針對知縣如此寫道：“他首先是林林總總大小刑事或民事案件的裁判官，又是典獄長、驗屍官、警長、市長、首席公證員、民事督察、稅務官、注冊主任、皇家代表、首席執行官、求神拜佛的代理人，總而言之，就是人們對他的那個稱呼：‘父母官。’”[1]
這裏我們無法講述他用以保住官位的種種手段。購買是最常見的手法之一。曾國藩在他的一封信函中談到一位朋友，他用7000串錢買了知縣的官位，又用大約8000串錢買了知州的官位。[2]從理論上說，他是根據考試成績任官的。在執行五花八門的公務時，他的身邊有4類下屬，分別負責一般管理事務、秘書事務、監察和財政，以及維護治安。這些人下麵又有下屬，即衙役，他們會將災難帶到落入他們手中的所有人的生活中。
一個縣的主要收入來源是知縣能夠從稅收與司法管理中榨取的利潤。此外還有一些巧取豪奪之道，來源於“偵訊（盲目）、發放執照、特許、紳士送禮、土地轉讓、郵政、官糧倉儲、供給，等等”。[3]
雖然知縣如此掌管著地方政府，但實際的權力絕大部分都掌握在民眾自己手中，或者更準確地說，掌握在地方紳士手中。鄉間的警務處在“團總”或“練總”的照管之下。村莊的和平穩定主要由“地保”或“保正”來掌控。地保與團總都不是官員，隻代表百姓，但他們對地方政府而言是舉足輕重的人物。他們盡量不讓案子鬧到正式的官員那裏，努力在“庭外”解決涉及侵害、財產糾紛、離婚和其他能夠接受調停的問題。事關其他村莊的頭目，地保可以行使地方政府的細小職能，這是中國體製給地方組織保留的功能。[4]他可以做很多好事，但是如果他本人的行為底線不高，他作惡的力量也是相當的。他們很容易利用職權敲詐勒索，包庇惡人。[5]地保是民眾與官吏之間的緩衝器。毫無疑問，在整個漫長的中國曆史中，他們對於防止暴政和過多侵犯民眾的權利，起了很大的作用。
[1] 梅耶斯：《中國政府》，第 6 頁。
[2] 一串錢，又稱一千錢，交換價值各異，但一般等值於 1 美元或更多。
[3] 帕克：《中國》，第 173~175 頁。
[4] 道格拉斯：《中國的結社》，第 111~113 頁。
[5] 道格拉斯：《中國的結社》，第 16 頁。
上麵這些簡略的描述或許有助於了解，要把一個省或幾個省的資源集結起來對抗一場強大的造反運動，是多麼困難的事情。每個督撫都有相當大的自主權，但又處於嚴密的監控之下。同樣，州縣是通過府來分別控製的，省會對他們的影響不大。我們在全中國都可以看到權力的分割，但在實際的管理中卻無法容忍些許的幹涉。解除權力是上級主管機關的撒手鐧。州縣之間不會攜手合作，除非通過省會來迂回牽線。知縣之間與知府之間很少或沒有直接的交流。在民眾方麵，日常生活與鄰裏生活的大多數問題都在官員不知情的情況下處理好了，每個知縣都被迫按照這個古老的習俗限製自己的活動範圍。於是，為了分散權力、確保皇權至高無上而精心設計的文官政府，隻能在太平盛世順利地運轉。在戰爭時期，由於合作與聯合過於困難，它就癱瘓了。