二
所以2000年間，皇帝與丞相之間一直在玩同一個遊戲，皇帝總喜歡用自己身邊的秘書班子來架空丞相，臨時班子時間長了就演變成了正式的宰相。可是一旦演變成正式的宰相機構，皇帝又不信任了，又開始用自己的親信組成新班子取而代之，這樣不停地循環下去，樂此不疲。
這個遊戲背後反映出的是法家創立的皇帝製度的一個基本邏輯，即製衡和防範。皇帝對任何人都持懷疑態度。在宮中，懷疑仆人和妃子們通奸，幹脆把他們都閹了，建立太監製度。在中央，懷疑宰相不聽話，用身邊的親信秘書來分他們的權。
這一事實，充分說明雖然獨尊儒術，但秦代之後中國政治製度的發展大體上是沿著法家的邏輯來進行的，皇帝們的政治老師一直是韓非子。當然，因為《韓非子》這本書名字已經臭了大街，所以很多皇帝是偷偷地讀的。比如和王安石一起搞改革的宋神宗，早在登基之前做潁王的時候，就對《韓非子》非常感興趣：
潁王好學不倦，一日出新錄《韓非子》屬府僚讎校，永曰：“韓非險薄無足觀。”王曰：“錄此備藏書之數，非所好也。”
潁王好學，有一天拿出一本《韓非子》，讓秘書去校對錯字。秘書說，這本書陰險刻薄，不是本好書啊。潁王說，我就是收藏一本，不是喜歡它。
宋神宗雖然知道這本書名聲不好，也要偷偷鑽研，因為它很實用，是最好的帝王教科書。所以漢武帝雖然獨尊儒術，但是法家文化一天也沒有從中國政治中消失。
以上我們講的是中央。
在地方與中央的關係上，皇帝們也花了很多心思去捉摸。中國古代有兩個政治術語，一個叫“內重外輕”，一個叫“外重內輕”。當中央權力強大而地方權力比較弱的時候，叫內重外輕；在中央權力弱、地方勢力強大的時候，叫外重內輕。
決定中央和地方力量對比的一個關鍵是中央下麵一級政區的麵積多大比較合適。
麵積大，地方官的控製能力就大，好處是當地方上有起義及外敵入侵等突發事件時，中央可以大麵積組織資源進行抵抗，但是壞處是中央不好控製地方，容易出現分裂，東漢和唐代就是這樣。麵積太小，權力小了，皇帝倒是好控製了，但是地方上權力太分散，一旦有大規模的起義或者外敵入侵，地方上就無法組織起來進行有效的抵抗。宋朝和明朝是這樣。
所以周振鶴先生總結說，中國古代政治家的理想目標是“輕重相維”，也就是在中央集權的前提下，使地方有適度的分權。但是輕重之間如何把握，這個度是很難的，難度主要在於省一級政府的大小的掌握。中央政府一方麵希望省一級政府大到可以集中力量來平息各地起義，另一方麵，又希望它小到沒有能力反叛中央。[1]
這就導致中國傳統時代的政府總是在二級和三級之間徘徊。
[1]曹正漢：《中國的集權與分權：“風險論”與曆史證據》，《社會》2017年第3期。
第二十一章
在二級和三級之間徘徊的地方政府
一
中國秦朝和漢朝都是兩級政府，郡縣製，大致相當於今天省縣兩級製。秦代史書上說是三十六郡，實際上是40個左右。到了漢代，感覺40個左右太少，每一個麵積太大，不好控製，就變成100多個郡。這樣，每個郡的力量都不太大，不足以對中央構成挑戰。
但是，當郡級政府的數量變成100多個後，就出現了一個問題：數量太多，皇帝不好記，也不好管。
所以漢武帝把全國分為13個部，也就是13個大區，每個大區設一個刺史，每個刺史管幾個郡。不過這個刺史不是固定的地方官，而是流動的，他們的主要任務是監察地方官，防止皇帝管不過來，地方官在下麵營私舞弊。所以他們的級別不高，是13個小官。漢武帝不想讓他們成為大區區長。為什麼呢？全國13個大區，每一個力量太大了。
然而東漢末年，黃巾大起義，整個中國北方陷入一片大亂，每個郡都太小，無法單獨抵抗起義軍，隻有聯合起來。怎麼聯合呢？就是把全國原來的13個大區變成13個戰區，叫“州”。13個大區原來級別很低的刺史，變成大權獨攬的長官州牧。我們知道，秦代設立的郡縣製度，在郡一級原來就是三權分立的，軍權、財權、人事權是分開的，但是州牧是集權的，因為這樣才有利於集中地方權力鎮壓起義。這樣，中國的行政體製就由郡縣二級製演變為州郡縣三級製了。
然而，由二級變成三級，問題一下子就出來了。全國13個州，每個州的勢力都很大，所以鎮壓完黃巾起義，這13州本身卻成了分裂的力量。東漢在13州的結構之下，很快演變成了軍閥割據，進入三國時代，東漢滅亡。所以我們讀三國的時候，經常會聽到各種州的名字。劉備是豫州牧和荊州牧，曹操是兗州牧和冀州牧，孫堅也做過豫州牧，孫權做過荊州牧。因此，三國的軍閥大都是州的長官。
三國之後是魏晉南北朝時期，統治者為了安全，就不停地把州越劃越小，到了南北朝的後期，達到了200多個州，唐代則進一步達到了358個，全國是以358個州統轄1551個縣。
對一個皇帝來說，一級政區300多個其實是太多了，連名字都記不過來。因此唐太宗隻好把300多位州刺史的名字寫在臥室屏風上，天天背誦。但是唐太宗寧肯自己如此不方便，也不願意在州上麵再加設一級，為什麼呢？因為他牢牢記住了東漢後期的曆史，生怕地方勢力控製不住。
結果後來的皇帝沒有唐太宗這樣的好耐性，這358個州實在是讓他們頭痛，隻好重複漢代的故事，在州上麵新設一個級別叫“道”，40個道，但它們並不是固定的一級政府，作用隻是分巡各州，也就是替中央監視各州。這種設置和漢代設置刺史的目的是一模一樣的。
然而後來的曆史又一次複製了東漢三國。安史之亂起來後，300多個州導致地方力量太分散，根本沒法組織有效抵抗，朝廷隻好在地方上把道變成一級實際的政府，叫作“方鎮”，任命了一大批集軍權、財權和人事權於一身的節度使，來抵抗安史叛軍，兩年之間，全國共設置了40多個方鎮。然而安史之亂被平定後，方鎮就成了州之上的一級政區，也就是“藩鎮”，又回到了三級政府。結果就像唐太宗擔心的那樣，這些集軍權、財權和人事權於一身的藩鎮，最終演變成藩鎮割據的分裂局麵。
這給了宋朝一個深刻的教訓，宋朝統治者讀史，認為唐代滅亡是因為給了藩鎮太大的權力，發誓絕不能讓地方官集軍權、財權和人事權於一身。於是設了一個省一級的政區，叫“路”，但是不設集中的路級政府，而是實行多權分立，將路一級政府的財權、人權、物資權分開，設置了彼此牽製的“帥漕憲倉”，即安撫司、轉運司、提點刑獄司和提舉常平司。
然而事實證明這樣也不行，四權分立，極無效率，政出多門，終日扯皮，一旦有事則相互推諉，甚至造成政府職能癱瘓。所以，終宋一代，對外禦敵的能力都很弱，“敵至一州則破一州，至一縣則破一縣”（《宋史·文天祥傳》）。這是宋代打不過遼也打不過金的一個重要原因，但是為了皇位的安全，皇帝寧肯這樣，也不給地方以集權。
到了元代，情況變了，元代認為宋代地方那樣太沒有效率，因此一開始就把全國分為十幾個省，正式建立了省級政府，而且“行省平章”是集權的，大權獨攬。
為什麼元代皇帝魄力這麼大，不怕地方上尾大不掉呢？
因為元代是少數民族建立的。漢人建立的王朝，皇帝總擔心地方官員與地方社會合作，得到地方民眾的支持，運用地方資源與中央對抗。所以千方百計要把省一級政府劃小，把省級長官權力限製住。[1]
但是，元朝派到各地當省長的都是蒙古人。這些省長以異族身份來統治漢族人，朝廷不擔心他們會和漢族地方勢力結合起來，對中央構成威脅。所以元代的省很大，省長權力也大。
這一點上清朝也是這樣。清代也是少數民族建立的，所以清代一開始就直接在全國建省，任命總督和巡撫，權力也很大。清代的總督基本上也都是滿人和旗人，皇帝不擔心他們和漢人團結起來對抗他。
但是夾在元和清之間的明朝就不敢這樣處理了。明代是學習宋代，雖然有省一級政區，但是不設省一級主官，隻設置布政使、按察使、都指揮使，讓他們分別掌握財政權、司法權、軍權，相互牽製。結果這樣一來，又和宋代一樣，導致明代在防禦外敵比如蒙古、女真以及鎮壓大規模農民起義時就很不得力。明代後期不得不設立總督和巡撫，又一次在地方上集權，來對付農民起義和外敵入侵，但是已經晚了，鎮壓不力，導致亡國。
不過清代的總督和巡撫製最終也導致民國時的軍閥混戰，為什麼呢？因為清代後期，特別是太平天國起義時期，滿族統治者無法用自己的力量鎮壓起義，隻能廣泛起用漢人做總督和巡撫，天下督撫中漢人占了大部分，這樣一來，督撫和地方勢力就結合起來了，最後形成了分裂局麵。
二
中國曆史上漢人建立的王朝，秦、漢、隋、唐、宋、明，都有一個特點：一開始都是二級政府，而且堅決不願設立麵積較大或者權力統一的省級政府，但是後來因為省一級政府力量太小，地方動蕩無法平定，隻好下放權力，讓省一級政區擴大，集權，以便有能力鎮壓起義，結果變成三級政府。然而地方每一次權力太大，總會導致分裂局麵出現，新的王朝接受前代的教訓，再一次強幹弱枝。[2]因此漢人王朝的地方政府設計，就是在二級三級間不停地循環。隻有少數民族建立的王朝，即元和清，不存在這種周期性循環。因為他們不擔心省級長官和地方勢力結合。[3]這是第一個規律。
第二個規律，也是這個大規律下麵的第一個小規律，就是省一級政府集權和分權的循環。曆代王朝建立之初，通常會將地方官的權力一分為三或一分為四，比如秦漢郡一級的政權就是三權分立。好處是地方官相互牽製，無法對抗中央，然而壞處是地方政府力量很弱。所以東漢本來地方分權，黃巾起義爆發後，不得不讓州牧集權。結果一集權，就造成割據勢力，新王朝不得不再度分權。到了宋代，分權達到極致，四權分立，結果地方上沒能力抵抗外族入侵，到了元代，再度集權。就這樣，在分權、集權中不斷循環。
第三個規律，是朝廷總不放心地方官，喜歡派出流動的巡視組來巡視地方，然而時間長了，這些巡視員權力越來越大，就演變成固定的地方官，然後朝廷再一次不放心，再派新的中央巡視組。所以，中國曆史上地方省一級官員的名字聽起來都不像常設官員，都有個動詞，都像是在運動中，比如刺史、行省、巡撫。
漢代刺史的“刺”是什麼意思呢？就是刺探的意思，檢核問事的意思。所以這個官職本意是臨時派出，相當於中央巡視組。結果到了漢末，刺史之權漸重，終於演變為州牧。
唐朝300多個州，管不過來，中央於是分設諸道，在道中設諸采訪使，這也是一個動態的名字，目的是分巡各州，隻是起監察性的作用，幫著中央看住地方官。但是後來又都變成了節度使，形成藩鎮割據。
元代各行省長官叫“行中書省事”，本來是作為戰時中央代表，臨時行使中央特派之事，後來變成了固定的地方官。
明代後來不得不設置巡撫，來統合地方力量。一開始，這個巡撫也是如同漢代的刺史和唐代的諸道的采訪使一樣，是流動的，相當於巡視員，“巡撫”全稱是“巡撫××地方都察院副都禦史（或僉都禦史）”，就是代皇帝巡行地方的巡視組長的意思。然而到了明末，巡行漸漸變為常設，清代就直接把巡撫變成了一省的主官，明代設的布政使、按察使到了清代成了巡撫的副官。
所以中國曆史政區的演變，後麵體現的是皇帝對於地方官的猜疑和不信任，秦暉先生說，這也是“儒表法裏”治理原則的一個體現。
三
我們看中國地圖，會發現所有的省界都是彎曲的，非常不規則。為什麼呢？因為劃分省界的一個主要原則是“山川形便”。就是把天然的大山大河作為界線，這個很好理解。因為這樣很方便，所以湖南和湖北就是以洞庭湖為界，河南與河北就是以黃河為界，山東和山西以太行山為界。
但是中國政治家劃分省與省之間的界線，還有另一條原則，叫“犬牙相入”，又叫“犬牙交錯”，像狗牙那樣參差不齊。
這是什麼意思呢？因為山川形便，對皇帝來說有不利的地方：以山川為界，經常會形成一個獨立的地理單元，所謂“四塞之國”，周圍都有天險，一旦宣布獨立，憑險割據，就會變得很難控製。
所以皇帝就要打破大山大河的界線，把你的一塊地方劃給我，我的一塊地方劃給你。這樣，你要是鬧獨立，你的險要地方在我這兒，我就很方便地越過天險去打你。
比如秦始皇征服嶺南地區後，發現要控製這個地方很難，一個原因是很遠，另一個原因是，五嶺是天然的分界線，所以秦始皇就最先想出了“犬牙相入”的辦法：讓長沙郡一塊叫桂陽縣的地方越過嶺南，讓嶺南的象郡的一部分越過嶺北。有了這個地理優勢，後來漢武帝才能夠很容易地出兵平定南越國，讓嶺南地區重新統一到漢王朝中。
這個原則在元朝應用得最廣泛。蒙古在征服南宋的過程中發現地理因素太重要了，經常一個關口拿不下來，一座山越不過去，征伐之路就要費很多勁。所以元代就廣泛運用犬牙相入的原則，讓任何一個行省都不能成為一個獨立的地理單元，比如陝西行省越過了秦嶺，把原來四川的一塊劃入陝西。這主要是為了解決四川的獨立問題。四川盆地北邊有秦嶺，東邊有巫山，關起門來自成一統，易守難攻，是天然的獨立區，所以中國曆史上凡是天下一亂，四川都會出現一個割據政權：兩漢之際，公孫述在四川稱帝；三國時期，蜀國雖然又弱又小，但是能與魏、吳鼎足而三；東晉十六國時期，這裏又建立了一個成漢；到了五代，又出現前蜀、後蜀兩個政權。[4]
所以元代就一定要把秦嶺以南的一大塊區域劃到陝西，這樣，從北邊出兵四川就方便了。果然，從元代之後，四川沒再出現割據政權。元代行省麵積和權力都很大，但沒有出現過地方分裂。
[1]曹正漢：《中國的集權與分權：“風險論”與曆史證據》，《社會》2017年第3期。
[2]參考周振鶴《體國經野之道——中國行政區劃沿革》（上海書店出版社，2009）及《周振鶴談政治地理視角下的中央與地方》（《東方早報·上海書評》，2014年2月16日）。
[3]曹正漢：《中國的集權與分權：“風險論”與曆史證據》，《社會》2017年第3期。
[4]周振鶴：《山川形便原則是促成地方割據的重要因素》。
第二十二章
中原與草原的循環
一
在中國曆史的循環中，還有一個大的規律，那就是大分裂和大統一相間。
中國曆史的一個規律是合久必分、分久必合，從春秋戰國到鴉片戰爭，中國共經曆了三次大分裂和三次大統一。
第一次是從春秋戰國的長達500多年的漫長分裂時期，到秦朝獲得統一，出現統一大帝國的第一階段，建立了秦漢帝國。第二次是三國、兩晉、南北朝300多年的分裂到隋朝獲得了統一，出現統一大帝國的第二階段，建立了隋唐帝國。第三次是五代十國宋金遼300多年的分裂到元統一，出現統一大帝國的第三個階段，建立了元明清帝國。
這種大分裂到大統一背後的規律是，大統一後通過兼並戰爭建立的第一個王朝都是起自靠近草原的邊緣地區，或者直接起自草原地區。第一次分裂由起自西部邊緣受草原文化影響很深的秦統一，第二次分裂由隋統一，隋是直接建立在鮮卑人的北周基礎之上的，隋的開創者是鮮卑化了的漢人，因此隋的政治基因中也有濃重的草原因素。第三次分裂由元統一，元是直接起自草原的。[1]
由草原民族或者深受草原文化影響的軍事力量來完成統一，主要是因為草原民族的戰鬥力強。草原的生活方式本身在不斷地訓練一代代的騎兵，《多桑蒙古史》說蒙古人是“生而為戰士者”。幾乎所有的馬背民族都具有類似的性格，《後漢書·西羌列傳》中有描述：“以戰死為吉利，病終為不祥。耐寒苦同之禽獸，雖婦人產子，亦不避風雪。性堅剛勇猛。”[2]戰死是最光榮的死法，死在床上是一件沒麵子的事。馬背上的民族如同野獸一樣能耐受饑寒，性格剛強勇猛。
農業文明則與此相反。在封閉的土地上，農民們提高自己生存概率的秘訣是謹慎、老成、“不招災惹禍”。他們習慣於重複單調的田間勞作，卻缺乏應對突發事件時必需的勇敢和果斷。因此，在中國曆史循環中還有一個循環，就是草原與中原、邊緣與中央的循環，也就是遊牧民族周期性入侵。
少數民族進入中原還有一個規律，那就是在地理位置上大致呈現順時針的次序。
我們前麵講過，周人是起源於西北方的遊牧民族，以封建製建立了大一統的周朝。
然後，新的西北少數民族犬戎入侵，導致周人東遷，西周變成東周。接下來，遊牧民族化的華夏政權，也就是起自西北的秦，統一天下。
到了秦漢晉帝國時代，對中原王朝造成威脅的，由西北變成了正北方的匈奴和突厥，為了維護統治，幾代王朝都耗費了巨大的精力。
晉代之後，威脅中原的力量就基本都是從東北部來的了：建立了北魏的鮮卑最初起自東北地區，鮮卑化了的漢人建立了隋唐帝國，再接下來，仍然是幾個起自東北的少數民族唱主角：契丹人建立了遼，女真人建立了金，蒙古人[3]建立了元，滿族人建立了清。