第二節中國農業保險的製度供給
需求的變動雖然重要，但僅僅是解釋製度變化趨勢的必要條件，還不是了解製度演化路線的充分條件，製度變化的供給同樣重要。對於統治精英的政治經濟成本和收益的權衡，才是對變化的性質和範圍作出解釋的關鍵。從製度演化、變遷的需求角度而言，追求利益最大化的行動主體總是力圖在給定的約束條件下，謀求確立對自己最為有利的製度安排和權利界定。一旦行為人發現創立和利用新的製度安排所得到的淨收益為正時，就會產生製度變遷的需求。這種需求能否誘導出新的製度安排，取決於讚同、支持和推動這種製度變遷的行為主體集合在與其他利益主體的力量對比中是否處於優勢地位。因此製度需求能否實現製度變遷，還受到若幹約束條件的限製，僅僅從製度需求的角度還不能解釋中國農業保險製度演化的機理和變遷的過程。還需要從製度供給的角度，從製度供求力量、製度供求主體的互動關係中，探究農業保險製度演化和變遷的機理。
3.2.1中國農業保險製度的供給主體
製度變遷的主體有政府、團體、個人三個層次。其中政府處於核心地位，它是製度的最大供給者。政府實施的製度創新通常是交易成本最低的創新形式，因為政府在製度創新中具有強製優勢、組織優勢、超脫優勢、效率優勢。政府是一種最為關鍵的生產性資源，它本身就是製度的載體和製度的基本存在形式。作為製度的化身，其製度供給的不足或低效，直接關係到國家的興衰。製度創新是政府的一項基本職責。國家具有暴力上的比較優勢，它能夠規定和實施產權，因此國家最終要對造成經濟增長、停滯和衰退的產權結構的效率負責。
諾思將製度變遷的主體分為初級行動團體和次級行動團體，初級行動團體是一個決策單位，它們的決策支配製度創新的進程。當他們認識到有潛在利潤存在，就會改變製度結構，導致收入增加。次級行動團體也是決策單位，用於幫助初級行動團體獲取收入而進行一些製度變遷。初級行動團體是製度變遷的創新者、策劃者和推動者，而次級行動團體是製度變遷的實施者；初級行動團體能通過製度變遷創造收入，而次級行動團體不創造收入，隻參加收入再分配過程。
農業保險製度演化、變遷的主體包括政府、農戶及其農民合作組織、保險公司、農業信貸機構、農業企業（從事以農業的原初生產和深加工的企業）等相關利益主體。在利益關係既定前提下，這些不同主體的實力、身份、影響專用性、利益目標、權力結構、偏好特征是存在差別的，而這些差異決定了他們在製度變遷中的地位、作用和角色定位的差別。其中，政府充當農業保險製度變遷的第一行動集團，其他方則為第二行動團體。
（一）政府——農業保險製度變遷的初級行動團體（第一行動團體）
（1）政府的目標決定了政府具有供給農業保險製度的動機和意願
一般來說，政府通過製度創新，供給新製度所要實現的目標是雙重的：一是經濟目標，即提高資源配置效率，加速經濟增長，實現財政收入最大化。根據經濟基礎決定上層建築的馬克思經典理論，財政實力是決定國家機器運轉、政治統治持續的經濟基礎，因此國家為維持其有效運轉和政治統治的持續，必然追求財政收入最大化；二是政治目標，即實現政治支持最大化。政府期望新的製度安排贏得廣泛的政治支持，保持權力中心在政治力量對比中始終處於支配地位。
建立現代農業保險製度，有助於降低農業投入風險，擴大農業再生產持續投入，提高農業生產率，保障農業和農村社會經濟的持續發展，進而實現政府財政收入和租金最大化的經濟目標和增強農民對政府的政治支持和政治認同，維護和鞏固政府政治統治合法性的政治利益目標。
對於中國這樣一個以農業為基礎，擁有幾千年農業文明的農業大國而言，農業和農村的穩定是中國社會穩定的基礎，農業是國家財政稅賦的主要來源，是維係國家政權機器運轉的物資基礎，獲得農民的政治支持是曆代統治者穩固統治和實現社會發展的重要根基。從一定意義說，“農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安”。因此，農業和農村社會經濟發展情況就決定了政府財政收入最大化的經濟目標的實現程度，而農村的穩定和農民的支持就構成政府維持政治統治的民意基礎。基於追求政治經濟利益最大化的目標，政府具有供給農業保險製度，推動農村社會經濟發展的意願和動力。