（4）農業保險製度公共產品屬性決定了通過政府幹預才能實現帕雷托最優
一切製度都具有公共產品的屬性，農業保險製度也是如此。農業保險製度最為顯著的公共產品屬性和特征是外部性和規模性。
首先，農業保險製度具有公共產品的外部性。農業保險製度的供給是有成本的，如製度變遷中的學習模仿成本、信息搜尋成本、協調成本、製度創新失敗的風險和成本。這種製度一經創立後，由於製度外部性的特點，農業保險製度創新的收益將外溢到那些未曾參與製度供給、製度創新的經濟主體，他們也享有了製度變遷所帶來的潛在收益，但這些經濟主體並不承擔任何有關製度供給和創新的成本。由於收益——成本不對稱，創立和供給農業保險製度的經濟主體承擔了製度供給的全部成本，但未獲得製度創新所帶來的全部收益，而其它未參與製度創新和供給的主體未承擔製度供給成本，卻分享了製度創新和製度供給所帶來的收益，從而產生“搭便車”的機會主義傾向。最終導致誰也不想、也不願意供給農業保險製度，導致農業保險製度的供給水平遠遠小於帕雷托最優。
其次，農業保險製度供給具有公共產品的規模性。農業保險製度的供給是全國性，其受益主體是社會的全部經濟主體，包括政府、保險公司、農民、農業企業、社會消費者等利益主體，農業保險製度變遷所涉及的也是全社會的所有利益主體。因此，保險公司、農民以及其它經濟主體受製於實力、地位和影響力，可能會進行局部性的農業保險製度供給和創新（如創立區域性農業保險組織、開發區域性農業保險產品）等，但是要將創新從局部推向全國，則非常困難。農業保險製度供給的規模性決定了隻有具有暴力潛能優勢的國家（政府）才有能力、有實力進行這種全國範圍內的製度變遷和變革，也隻有政府才能把農業保險製度變遷的成本在全社會所有經濟主體間分攤，也隻有政府具有供給農業保險製度的規模化優勢，有效降低農業保險製度變遷的成本，有效控製農業保險創新的風險。
因此，農業保險製度公共產品的屬性，決定了農業保險製度由政府供給，既能有效防止“搭便車”等機會主義傾向，還能通過政府所掌控社會大部分資源的優勢和實力，降低農業保險製度供給成本，實現農業保險製度供給的帕雷托最優。
（二）保險公司、農民等相關利益主體——農業保險製度變遷的次級行動團體
（1）農業保險製度公共產品的屬性決定了由保險公司、農民等相關利益主體供給農業保險製度，將導致製度供給不足
農業保險“高風險、高賠付、高成本”的“三高”特性，決定了農業保險製度的創新和運行成本非常高，國外在無政府幹預、財政補貼、政策扶持的純商業保險公司商業運作的農業保險製度發展模式基本失敗的實踐也證明了這一點。1982年恢複農業保險後，由於農業保險的特點和政府政策支持缺失，導致保險公司供給農業保險隻賠不轉，導致巨大虧損，致使農業保險持續經營難以為繼。作為追求經濟利益最大化的理性人，保險公司不得不紛紛壓縮農業保險，減少農業保險供給，導致農業保險陷入一種政府不願支持、保險公司不願經營、農民需求不大的製度鎖定狀態。