首先，我國複雜的農業風險環境、社會經濟文化環境，導致農業保險創新成本很高，在沒有政府支持的情況下，保險公司、農民不願也無力進行農業保險供給和創新。我國領土遼闊，區域間自然資源環境、氣候特征、經濟發展狀況等都存在很大差異，自然環境的複雜性導致農業風險環境非常複雜，加上缺乏氣象、水文、地理、養殖等技術知識積累和創新的支持，導致農業保險創新的風險太大、成本太高，因此，作為理性人的保險公司不願進行農業保險製度創新，而寧願維持現狀。另一方麵，由於農業風險的區域性、共變性，即一地受災，相鄰地區也會受到影響，導致農業保險經營為維持穩定，必須在承保標的、經營區域盡量廣闊化，才能在更大的時空分散風險。因此，農業保險的經營必須形成規模化、全國化，但農業保險規模化、全國化經營，必然導致組織成本、人員成本、展業成本的大幅增加，這對缺乏足夠實力和規模的保險公司而言，這種規模成本難以承受。
其次，由於農業保險製度的公共產品屬性，保險公司從農業保險供給和創新中獲得的收益很有限，導致保險公司不願進行農業保險創新，供給農業保險製度。從製度供給的潛在收益而言，保險公司能獲得的收益較之於政府相當有限，農業保險經營基本上沒有盈利，即使是盈利也是微利，甚至通過其它險種的盈利來補農業保險，即“以險養險”，大部分保險公司的最終目標還是借助農業保險開拓和擴大農村保險市場。筆者在中華聯合保險公司、中國人民保險公司以及上海安信農業保險公司所進行的調研也印證了這一點。保險公司供給農業保險製度的私人收益不高，但社會收益卻很高。由於農業保險製度公共產品的外部性，農業保險製度供給的收益將外溢給整個社會所獲得，如農民獲得了農業穩定產出的收益，市民獲得質優價廉的農產品，政府獲得農業穩定發展的政治經濟收益。由於保險公司較低的私人收益與較高的社會收益的不一致，在未對這種收益進行補貼的情況下（如沒有政府的財政補貼、稅收優惠等政策扶持），市場交易的結果是，農業保險製度供給將遠遠低於帕累托最優水平。
對於農業保險製度的主要利益主體——農民而言，雖有農業保險製度需求，但缺乏農業保險製度供給的實力和能力。首先，家庭聯產承保經營的農業生產製度下，農民的生產經營日益分散化、小型化，作為單個農業生產經營主體，農民雖然能認識到農業保險製度的潛在收益，但無力承受農業保險製度創新和供給的成本；其次，農民通過聯合、合作創立農業保險製度，雖然曆史上已有先例，國外也存在這種農業保險製度模式，但由於家族血緣文化的影響，中國農民在無外力強製幹預下，很難在陌生人之間形成“非人格化”的市場交易關係和合作關係。由於缺乏合作性，農民群體內達成合作存在高昂的溝通、協調成本，高昂的製度供給成本導致農民缺乏供給農業保險製度的意願。由於製度創新和供給成本遠遠大於所帶來的收益。因此，無論是作為個體，還是作為群體的農民都缺乏供給農業保險製度的意願和實力。
而像農村信用合作社等農村金融結構，由於其主體地位、角色和所掌握的政治、經濟資源的限製，致使其更多的是扮演配合政府製度供給的角色，即次級行動團體的角色，甚至在一定程度上，為“搭便車”，常常扮演製度需求者的角色。
（2）中國特殊的製度環境致使保險公司、農民等相關利益主體麵臨較高的農業保險製度創新和供給的成本
中國幾千年的政治傳統下，政府對社會的一切資源形成了強大控製，在社會經濟資源配置中處於絕對的支配地位，在社會力量對比中處於絕對的政治權力中心的地位，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。”政府是絕不容許任何可能會威脅和挑戰自己權威的異己力量的存在的。任何來自下層的改革和創舉都會受到來自政治上層的疑懼甚至排斥。因為，任何製度變革都會帶來社會各個利益階層和利益集團的權力、資源的重新分配和力量對比的變化，必定會觸動乃至損害特定利益群體和利益集團的利益。
首先，在高度集權的計劃經濟時代，政府控製了一切資源，政府主導了整個國家社會經濟的發展，企業和個人都處於絕對被支配地位，沒有經濟活動和創新的自主權。在由計劃經濟體製向市場經濟體製改革的過程中，政府逐步放鬆了對政治、經濟、文化等社會各個領域的控製，放權讓利，賦予了企業和個人的市場經濟主體的地位，激發了企業和個人等微觀主體的創新活力。由於政府主導和安排的自上而下的製度創新與企業、個人等微觀主體對製度創新的需求相適應，社會摩擦很小，使自上而下的改革和製度變革獲得了來自社會各個階層的廣泛認同和高度支持，從而形成了支持和推動改革發展的強大合力，推動了改革的順利進行。但是政府對社會經濟各個領域控製的放鬆並不等於取消了這種控製，政府在社會力量對比中的絕對支配地位並沒有改變，政府對經濟領域的幹預並沒有顯著減弱。由於受到來自政府政策的政治約束，企業、個人的自主創新空間還相當有限，製度創新活力並沒有得到全麵釋放，自下而上製度創新的風險和成本還相當高。