其次，政治代理人（政府官員）的個人目標，並不總是與國家、社會的整體利益目標一致，因此，利益目標不一致可能會誘發政治代理人的機會主義傾向，導致農業保險製度政策目標的衝突。國家（政府）僅僅是一種權力的抽象存在，這種權力意誌的體現和實施依靠的是由作為政治代理人的官員所組成的政治共同體的政治行為來實現。作為政治代理人的官員，他們是有自己的意誌和個人利益，而且官員的私利並不總是與國家利益、社會利益相一致，作為理性人的政治代理人也存在追求自身利益最大化的傾向和目標（通常體現為政績最大化、權力最大化）。當政治代理人的個人利益與國家利益、社會利益不一致甚至衝突時，官員就會產生機會主義的短期行為和尋租行為，導致農業保險製度內政策目標的衝突以及農業保險製度與製度環境的衝突，從而致使農業保險製度鎖定於低效甚至無效的路徑。
最後，由於“製度時滯”的存在，政府主導型製度供給演化路徑可能是無效的。政府在認識到農業保險製度創新的潛在收益，經過協商的政治過程，形成統一意見，到製訂政策、規則，再到啟動農業保險製度供給和創新，這個過程存在一個製度供給時滯。由於製度供給時滯，加之政府的有限理性和信息不完全，從而錯失有利的製度創新時機，導致農業保險製度變革停滯。製度供給時滯的長短取決於政府行政體製的權力分配、行政效率、中央權威度、官員責任感和素質等因素。如果官員隊伍素質高、責任感強、中央擁有高度權威、行政組織富有效率、合理的集權——分權體製和激勵約束機製，能保障“有令即行、令行禁止”，縮短製度供給時滯，迅速啟動農業保險製度創新，確保農業保險製度政策得到自上而下的有效實施和推行，加快農業保險製度變遷；如果中央權威下降、官員責任感差、缺乏有效的權力激勵約束機製、行政組織效率低下，“有令不行、有禁不止”，將導致農業保險製度的政策目標難以實現，從而陷入低效甚至無效的製度“鎖定”狀態。
因此，政府主導型農業保險製度供給，可能保障農業保險會演著有績效的路徑演化，也可能會使農業保險製度陷入低效甚至無效的鎖定狀態。農業保險製度演化具有不確定性，具體的演化、發展方向取決於信息完美程度、製度環境、政府認知-學習能力、政府行政體製安排、政治代理人的約束、製度創新的成本-收益等因素。
（二）民間自主型農業保險製度供給
農民、保險公司、農業經濟組織等民間主體是農業保險製度變遷的次級行動團體，在農業保險製度變遷中，他們是配合、支持和幫助作為初級行動團體的政府獲取製度創新收入而進行製度變遷的團體。但是，他們是從自身利益出發參與變遷的，獲取農業保險製度變革所帶來的社會利益再分配的收益和福利。因此，他們是製度創新和製度供給的“準企業家”團體。農民、保險公司、農業經濟組織等次級行動團體，他們為獲得農業保險製度變革的潛在收益，在農業保險製度創新的收益大於成本時，在理性人利益最大化目標驅動下，通過農業保險製度創新和供給，將製度創新的收益內部化和最大化，從而實現農業保險製度自主、自發演化，構成了中國農業保險製度演化的一種重要方式。目前，這種製度演化、變遷方式還處於從屬地位。
首先，在政府主導型製度供給中，農民、保險公司和各種農業經濟組織以次級行動團體的身份參與、支持和配合農業保險製度變遷，民間自主型農業保險製度供給從屬於政府主導型製度供給。由於政府控製了絕大部社會政治經濟資源，擁有農業保險製度變遷決策權、主導權，政府（中央政府）負責製訂農業保險變遷的基本方針、規製和框架，決定農業保險製度演化的方向和路徑，並構成對參與農業保險製度變遷的農民、保險公司的有效約束，因此，政府主導了中國農業保險製度供給，政府主導型農業保險製度供給是我國農業保險製度供給的主要方式。在農民政府主導型農業保險製度變遷中，保險公司和農業經濟組織等次級行動團體隻能在政府製訂的製度框架內支持、配合製度變遷，而沒有或很少擁有與政府進行協調、談判、擬訂製度規則的權力和力量。但隨著我國市場經濟體製改革的推進，政府逐步放鬆了對社會經濟活動的控製和幹預，確立了保險公司、農民等微觀主體的市場經濟主體和創新主體地位，賦予了他們參加經濟活動，進行市場交易的自主權，擴大了保險公司、農民等微觀主體進行創新的選擇空間和可支配的資源，推動了民間主導型農業保險製度供給，在局部地區、一定層麵，民間主導型農業保險製度供給還可能占主導地位。