但是，農業保險製度供給與創新的交易成本（協商、達成協議和監督協議執行的成本）非常高，導致民間自主型農業保險製度供給低於帕雷托水平。由於“集體理性困境”，微觀主體內部以及微觀主體之間就製度創新、製度變遷達成一致意見存在高額的成本，這種成本高的以至於任何製度創新都不可能實現，即使一小部分“熊彼特式企業家”的農民或保險公司能認識到農業保險製度創新的巨大收益，並進行製度創新，但由於製度收益正外部性的特點，在農業保險製度創新過程中，其他經濟主體通過“搭便車”，沒有支付任何製度供給成本，卻獲得了製度創新的收益，從而會降低那些積極實施製度創新的“企業家”的激勵，從而減少農業保險製度供給與創新。
其次，民間主導型農業保險製度供給隻有得到政治權力中心的追認、支持，才能成為農業保險製度變遷的主導方式。隨著市場經濟體製改革的推進，公民、企業等社會經濟主體的自主權相對於計劃經濟時代已有了很大的擴大和增強，中央和地方政府之間的合理分權改革也正在進行之中。但是，政府尤其是中央政府對於涉及社會政治經濟的任何重大改革還是擁有極大決定權，地方政府和民間主體的製度改革和創新隻有在得到中央政治層麵的確認、支持後才可能進行，任何民間和地方自主的製度供給創新也隻有事後得中央政府的追認後，才能獲得存在和發展的合理性、合法性。筆者在四川進行農業保險試點調研時，基層地方政府、農民和保險公司都表達了強烈的製度創新意願，地方政府希望能成立地方性農業保險公司，在農業保險試點範圍、試點品種、試點規模、資金支持和政策製訂上，期望中央能賦予地方政府更大的自主決策權，保險公司在險種創新、承保、理賠、風險控製、技術創新等方麵希望能得到政府的更多支持，農民也希望擁有更多自主權等等，但是在現有的中央政策框架內，地方政府、保險公司和農民都受到了很大約束，對未經中央同意的任何農業保險創新嚐試也存在種種顧慮。
另一方麵，民間自主型農業保險製度供給和創新，由於其恰當的製度糾錯功能和製度適應性效率，能保障農業保險製度沿著高績效的軌道演化。分散化的製度供給主體在製度變遷過程中具有根據環境反饋的不斷學習的能力，具有比政府主導型製度供給較高的效率，能有效地避免製度陷入鎖定狀態。當製度環境改變時，農民、保險公司會修正自己的認知，並通過不斷學習，調整自己的行為選擇和決策，實現製度的不斷糾錯，從而保障農業保險製度不斷趨向高績效的演化路徑，避免製度演化陷入“鎖定”。而這種環境——行為之間的互動、反饋機製，保障了農民、保險公司等製度變遷主體能適時修正自己的認知、調整行為和決策，從而確保農業保險製度變遷始終沿著有績效的路徑演化。可見這種民間自主型製度供給方式還是具有效率的，尤其是具有曆時動態演化的適應性效率。