隨著政府、學者對於農業保險宣傳的增強，保險和農業保險知識不斷普及，包括農民在內的廣大民眾對於農業保險製度的認知、了解更多，人們對於農業保險的態度逐步發生改變，人們傳統的習俗、生產觀念和風險管理理念等非正式製度和意識形態將發生轉變，從而使製度變遷主體的角色發生轉變，越來越多的反對者轉化為觀望者，越來越多的觀望者轉化為讚成者。進一步發展的結果是反對者變為觀望者，觀望者變為讚成者，讚成者繼續變為參與者。在社會群體壓力的作用下，這個過程不斷反複並加強。尤其由於創新所具有的羊群效應，一旦政府的政策到位，少數農民通過參加農業保險所獲得巨大收益將對具有“群體行為盲從性”的其他大多數農民產生巨大的示範效應。隻要農民能看到農業保險帶來的切實收益，農民會自動從農業保險的觀望者轉變需求者，成為農業保險製度變革的推動者。參與製度變革的人數越來越多，形成了創新擴散理論中的晚期大多數，或製度經濟學理論中的“第二行動集團”。當參與農業保險製度變革和創新的人數超過一定限度以後，即製度經濟學理論所謂的臨界大多數以後，新的農業保險製度就成為具有規範力量的共同行為準則被確立，製度變革最終成功。
中國農業保險製度的發展恰恰是創新與擴散的機製在發揮作用，農業保險創新與擴散的作用機製使得中國農業保險製度呈現出非平衡性、間斷性、躍遷性、複雜性的自組織演化特征。中國農業保險製度遵循著從“創新者→早期實施者→最後采納者”，創新萌芽→創新啟動→創新湧現→新製度形成或創新萌芽→創新啟動→創新停滯→製度維持不變的演化路徑。
創新的成本收益權衡成為創新湧現還是創新失敗或停滯的分叉，而中國農業保險創新的成本收益又受到中國特定製度環境以及製度創新主體或製度變遷行動集團的認知和行為決策的影響。由於製度環境並非一成不變，製度環境會發生改變，製度環境變化將改變創新的成本收益，改變製度創新主體（主要是保險公司和政府）的權利結構、偏好特征和行為決策，進而帶來創新的間斷性、周期性波動，形成了中國農業保險製度非均衡、非連續性、躍遷性的演化路徑。
近代中國開埠通商，西方保險金融等現代商業製度、商業文化傳入中國，並不斷傳播，早期的西方保險公司、商人首先成為了保險的傳播者、創新的先行者。隨著保險知識、理論、文化的不斷傳播，一些開明的官員、學者、商人接觸、了解到現代保險、現代金融等西方經濟製度的先進性，產生了創立民族保險和現代農業保險的初步認識。由於這些政治精英、經濟精英、文化精英所擁有的經濟優勢、地位優勢、權力優勢和話語優勢，他們逐步取代西方保險公司和商人，成為中國民族保險的推動者，成為中國農業保險製度創新的早期實施者和采用者。但在當時的時代背景和製度環境下，絕大部分中國人對現代保險和農業保險的認識都是非常模糊和膚淺的，農業保險的宣傳、普及非常有限，尤其在封閉的農村，廣大農民對農業保險更缺乏認知和需求。盡管這些早期的農業保險製度創新實施者，具有開拓的創新意識和創新精神，也認識到農業保險製度創新的收益，但這些早期的創新采用者、實施者非常少，他們得不到來自政府和民眾的足夠支持，曲高寡合。另一方麵也由於農業保險是一種新生事物，這些早期創新者還缺乏豐富、足夠的經營農業保險的經驗，專業農業保險人才也非常奇缺。由於這些因素的製約和製度環境的約束，導致創新的成本很高，創新的預期不確定，創新的收益很低（農業保險無法在廣大推廣，無法形成獲取規模經營的規模報酬），導致早期農業保險創新的實施者的創新紛紛失敗，這正是農業保險經曆30年代的局部試點創新後，到40年代，發展陷入停頓的重要原因。