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��光武帝劉秀為了使施政的命令能在民間得到完全的施行，讓老百姓得到休養生息。他親自考察地方主要官員，選用最有能力的人擔任獨當方麵的要職，充分發揮他們的才幹。這種任用能者以改良吏治，在當時形成良好的社會風氣。
當時劉秀任用為官的人才，可分作兩種主要類型：循吏和酷吏。
大量任用良吏、循吏，把他們委任到各地重要行政崗位上來，使當時社會風氣，官場風氣產生一個根本的改變，這是劉秀任用他們的原因。
光武帝建東漢時，雖然腐朽暴虐的新莽政權已經摧垮，但是這隻僅限於中央一級。在王莽統治的這些年裏，由於他篡政的需要和吏治的腐敗，曾經利用了大批貪官汙吏。王莽逆天下行事的所謂各項“改製”,也造成了大量的冤獄和成批的酷吏。
新莽始建國三年(公元11),曾任命“七公六卿”皆兼稱將軍，然後用他們鎮守各地名都大市，又派出“繡衣執法”五十五人，到各州郡，去監督當地的情況，實則成為“擾亂州郡”的罪魁禍首，他們乘這個機會到地方大聚錢財，“貨賂為市，侵漁百姓”,過了幾年，到天鳳二年(公元15),地方吏治變得比以前更加敗壞，“貪殘日甚”,那些“繡衣執法”,“在郡國者並每乘權勢”,地方官們“不暇省獄”,冤案大興，而“冠蓋相望，交錯道路”者盡為“賦斂”之貪殘官吏，“遞相賕賂，白黑紛然”,清濁不分。
王莽統治之末，因為製度之煩碎，“課計不可理”,官吏得不到俸祿，因為這個原因更鼓勵了郡縣官吏各“因官職為奸，受取賄賂，以自供給”。這樣社會上形成了整整一批貪官和酷吏，他們勾結在一起狼狽為奸，正如隗囂在反莽起兵告郡國檄中所說的：那些上下官吏們，“剝削百姓，厚自奉養，苞苴流行，財入公輔，上下貪賄，莫相檢考”。人民在“法禁煩苛”的情況下“不得舉手”“力作所得，不足以給貢稅”,而“閉門自守”,卻又常常坐鄰伍連坐之罪，說不定哪一天橫禍臨頭。
王莽政權滅亡以後，這一批地方貪官汙吏一時尚來不及清理。加之更始政權和赤眉政權在進入長安後，根本不管全國治安，也很少過問吏治和民間疾苦，甚至因用人不當，或“庸人屈起，誌在財幣，爭用威力”,或“虜暴吏民”“剽奪”生事。
從新莽政權到更始當政，全部都是以暴易暴。東漢初年，天下吏治的混亂，冤獄之濫，從這些情況就可以想象得到。
麵對社會上的這種情況，光武帝立即著手解決兩件事：一是大規模地平反冤案，把王莽以來的一切因政治原因入獄者全部釋放。二是大規模整頓吏治，撤換贓官酷吏，任用一批公正賢良的循吏。劉秀是在公元25年農曆六月稱帝的，第二年(公元26)三月，就下了一道平反冤獄的詔書、詔書說：“頃獄多冤人，用刑深刻，朕甚湣之。孔子雲，刑罰不中，則民無所措手足。其與中二幹石諸大夫博士議郎議省刑法。”光武帝準備用寬刑約法來代替王莽時期的酷政。過了一年，到建武三年(公元27)七月，光武帝又下了一道詔書。規定：
吏不滿六百石，下至墨綬長相，有罪先請。男子八十以上，十歲以下，及婦人從坐者，自非不道，詔所名捕，皆不得係。當驗問者即就驗，女徒雇山歸家。
這道詔令，其包含的意思是有罪先請。即治罪必須預先請示，不得任意冤屈好人。這可以在一定程度上杜絕了地方官吏的胡作非為。罪人家屬連坐者，皆一律免罪。並且詳細提到範圍在“男子八十以上，十歲以下”以及婦女，皆包括在內，深刻說明了王莽時代連坐法的殘酷，連八十以上的老人和十歲以下的孩童也不放過。
“當驗問者即就驗”,是指不許再出現連年不決的長期壓滯的情況，有罪無罪立即作出判決。這也在一定程度上避免再出現新的冤案。“女徒雇山歸家”。是說女子犯了徒罪的，可以“出錢雇人，於山伐木”,犯罪女子“遣歸家”。這無疑是對婦女特有的仁政。這道詔令，比一年前的寬刑詔從各方麵來說具體多了。
建武五年(公元29)五月的丙子詔，更直接提出了平冤獄的具體措施：
久旱傷麥，秋種未下，朕甚憂之。將殘吏未勝，獄多冤結，元元愁恨，感動天氣乎?其令中都官、三輔郡國出係囚，罪非犯殊死，一切勿案。見徒免為庶人。務進柔良，退貪酷，各正厥事焉。
天災為由，很明顯這是以天災為借口。但這份詔書明確指出了當時“殘吏未勝，獄多冤結，元元愁恨”的嚴重情況。詔書提出了兩條具體解決方案：一是把都城和郡國監獄中積案囚禁的案犯，除個別死罪犯，其餘的全都釋放出來，判為徒刑的一律放免。二是而今以後，一切地方執法者，進用循良，務黜貪酷，這才可以完全改變官場惡濁風氣。光武帝在短短的五年內的三道平冤獄，進柔良，退貪酷的詔書，明白地向人民表示了他的“柔道”施政方針。這對收攬民心，治理社會，使社會秩序從此安定下來，無疑起著很重要的作用。
與此同時，從光武建武元年至建武七年(公元25—31),幾乎每年都有“大赦天下”的常例。連續幾年時間都這樣做，說明劉秀對王莽時期多年積案平複處理的重視程度。當然這些赦令，有時也有孤立政敵、收攬民心的意圖。比如公元30年，正與隗囂激戰時，五月下詔曰“惟天水、隴西、安定、北地，吏人為隗囂所窪誤者，又三輔遭難，赤眉有犯法不道者，自殊死以下，皆赦除之”,就是為了爭取西部的民心。
公元31年詔文中所規定的“耐罪亡命，吏以文除之”,則有爭取戶籍的意味。“耐，輕刑之名”“亡命謂犯耐罪而背名逃者”,現在下令叫吏記下他們的名籍，而免去其罪。這種方法是讓這些輕罪逃犯能盡快安於生產的較好辦法，對東漢初年生產的恢複無疑是有積極意義的。
除了這些以外光武帝從中央一級政府的角度，在統治的後期，還陸續采取了某些減刑免刑的寬大措施，這樣就使大批有用的勞動力安置到正常生產方麵來。例如建武十八年(公元42),他下詔把原來規定的“邊郡盜穀五十斛，罪至於死”的嚴刑“蠲除”,認為這是“殘吏妄殺之路”。建武二十九
年(公元53)下詔“令天下係囚，自殊死以下及徒，各減本罪一等。其餘贖罪各有差”。這一年他又一次“遣使者，舉冤獄，出係囚”,這一寬刑平冤的政策可以說一直堅持到他的終年。
光武一代任用了一大批循吏。當時把“退貪酷、進柔良”,調查民間疾苦，作為施政的一個重要方麵。光武長於民間，頗達情偽。見稼穡艱難，百姓病害。至天下已定，務用安靜，解王莽之繁密，還漢世之輕法。劉秀經常到地方親自深入地方了解民情，尤其訪求賢良循吏的事跡。上每幸郡國，下輿見吏，輒問以數十百歲能吏次第，下及掾吏，簡練臣下之行。他在朝廷中，還“數引公卿郎將，列於禁坐，廣求民瘓，觀納風謠”。因為這個原因，當此之時，“勤約之風，行於上下”“內外匪懈，百姓寬息”。
地方官吏中清亮廉直，關心民情，形成風氣，“自臨宰邦邑者，競能其官”。其中最著名的良臣循吏，有郭假、杜詩、衛颯、任延等人。這一批循吏良臣，一般都具備四個特點：
第一個特點，關心民間疾苦，以德化人。比如，郭伋在建武十一年(公元35)任並州牧時，“所到縣邑，老幼相隨，逢迎道路。所過問民疾苦，聘求耆德英俊”。他受到了山西一帶人民衷心愛戴。有一次，行訪至西河縣界，“有兒童數百，各騎竹馬，道次迎拜。伋問兒童何自遠來?對曰：聞使君到，喜，故來奉迎……及事訖，諸兒複送至郭外，問使君何日當還”,這個例子生動說明了郭伋在當地的威望。