光武帝劉秀即位以後，天下田地大多荒蕪，無人耕種。如何才能讓人民過上正常生活，而其中致關重要者，莫過於把流散的生產力重新安置到土地上，使小農經濟有一個重新組成的可能。
而要改變父子流亡，夫婦離散，廬落丘墟，田疇荒穢的景象，首先要解決的便是奴婢問題，此外還要采取適當措施，減輕已耕農民的經濟負擔，使他們有一個最起碼的再生產的條件，經濟殘破現象才會從根本上得到改變。
王莽時期，因政治、經濟原因，促使大批良民淪為奴婢。而這在實際上就是大量勞動力被迫脫離土地和自己所從事的行業，給社會經濟造成極大破壞。這些都促成劉秀即位後，實行放免奴婢和改善奴婢的地位法令的出台。光武關於奴婢法令的條文，從建武二年(公元26)五月至建武十四年(公元
38)十二月的十二年半間，他一連發布了九次此類的詔令：
建武二年(公元26)五月癸未詔曰：“民有嫁妻賣子，欲歸父母者，恣聽之。敢拘執，論如律。”
建武六年(公元30)十一月丁卯，詔曰：“王莽時吏人淪入為奴婢，不應舊法者，皆免為庶人。”
建武七年(公元31)五月甲寅，詔曰：“吏民遭饑亂及為青徐賊所略為奴婢下妻，欲去留者，恣聽之。敢拘製不還，以賣人法從事。”
建武十一年(公元35)二月己卯，詔曰：“天地之性，人為貴。其殺奴婢，不得減罪”。
建武十一年八月癸亥，詔曰：“敢灸灼奴婢，論如律，免所灸灼者為庶民。”
建武十一年十月壬午，詔曰：“除奴婢射傷人棄市律。”
建武十二年(公元36)三月癸酉，詔曰：“隴蜀民被略為奴婢自訟者及獄官未報，一切免為庶民。”
建武十三年(公元37)十二月甲寅，詔曰：“益州民自八年以來，被略為奴婢者，皆一切免為庶民，或依托為人下妻，欲生者，恣聽之。敢拘留者，比青徐二州以略人法從事。\"
建武十四年(公元38)十二月癸卯，詔曰：“益涼二州奴婢，自八年以來，自訟在所官，一切免為庶民，賣者無還直。”
光武朝先後頒布了六次解放奴婢、三次禁止虐殺奴婢的詔令。一個皇帝統治期間如此頻繁釋奴，在以往的曆史上是前所未有的。
當然之所以這麼做，也是有其曆史原因的。從當時的政治、經濟形勢來考慮，首先要看到王莽統治末年奴婢問題已經形成為促使社會經濟大破壞、政治大崩潰的主要危機之一。戰國秦漢以來，我國已進入封建社會，但作為舊社會形態的一種殘餘，並不是說消除就可以消除的，奴隸製仍在新的社會留下一條長長的尾巴。在社會生活中，奴隸製壓迫仍然經常可以看見，存在於農業生產，手工業生產和家庭奴役中，所以在史書上仍常見到有“奴婢千群，徒附萬計”“童客萬人”等記載。
在那時奴婢在社會中占多大的比重呢?各種說法並沒有統一，有人統計為奴婢占社會總人口的二分之一以上，有人認為占總人口的幾十分之一或百分之一。後來，經過更具體的計算、估計，西漢末年官私奴婢的總數最低數在三百八十五萬以上，占當時總人數十五分之一。奴婢的主要來源不是戰爭中俘虜的外族人，而是本族的貧苦人民，他們是被封建地主階級從土地上驅逐出來的破產的農民。這些破產的農民從各種不同的道路走到饑餓線上，而以各種不同的方式淪落到奴婢的地位。
除破產的農民以外，在奴婢群中，也有一些貴族分子。一般來說，農民和其他階層的分子淪為奴婢。這種現象是最大量的。
另一種是被人略賣的，秦末漢初豪傑之一的欒布，就曾“為人所略賣，為奴於燕”,漢文帝竇皇後的弟弟竇廣國，也曾因家貧為人所略賣為奴。東漢梁冀“或取良人，悉為奴婢，至數千人，名曰‘自賣人’”,也應當是“略賣”之列。上兩種買賣奴婢的情況，至西漢末成為社會嚴重問題，王莽曾借此邀譽，發布了著名的“廢奴”講話，形容當時的狀況說：“強者規田以千數，弱者無立錐之地。又置奴婢之市，與牛馬同欄……奸虐之人因緣為利，至略賣人妻子，逆天心，悖人倫……\"
第三種是所謂“官奴婢”,與上列兩種屬於私家的奴婢來源皆不一樣，全是犯罪人或犯罪人的家屬，漢朝有沒入罪人家屬為奴婢的法律。上述三種來源，形成了兩漢奴婢的絕大多數。
奴婢問題一直是兩漢曆代比較普遍的社會問題，各代統治者也曾作出過某些禁止或放免奴婢的法令。如漢高祖劉邦在稱帝後，就曾下令“民以饑餓自賣為奴婢者，皆免為庶人”。漢文帝時也有“免官奴婢為庶人”的詔令，