劉秀在治理天下的過程中，總的來說還是非常順利的。然而在“度田”這項經濟措施上，他卻遇到了一些麻煩。
所謂“度田”,簡單地說就是核實有關墾田及戶口的統計數字。建武十五年(公元39),劉秀“詔州郡檢核墾田頃畝及戶口年紀，又考實二千石長吏阿枉不平者”。意思是命令各州郡清查耕地數量以及民入戶口年齡，並考察落實二千石秩級長吏阿枉不平的行為。此詔在當時稱為“度田令”。劉秀為什麼要下令度田呢?是由於“天下墾田多不以實自占，又戶口、年紀互有增減”,東漢政府需要掌握確切的土地及人口數字，以便征收賦稅和征發徭役。當然，這裏麵也包含有限製豪強大家兼並土地和奴役人口數量之目的。
但是，劉秀低估了度田令進行的難度。當度田令頒布之後，立即為社會各方麵所抵製，執行的情況也非常不好。首先從農民的情況來看，兩漢之間，他們通過戰爭的暴力手段，從當時的地主手中奪得了大量土地，還有很多人借著這個機會掙脫束縛，獲得人身解放。現在東漢政府要實行度田，清查土地和戶口，試圖重新控製他們，把枷鎖再度套在他們身上，這自然要遭到農民的反對。
再從地主的情況來看，他們本來就是大量土地的擁有者，尤其那些大地主，差不多都擁有一定的武裝，號稱“大姓”“兵長”,所隱瞞的田地和依附的人口很多。政府度田，他們自然不願意被清查，因為這個原因也極力反對。不過他們所采用的方法一般都是與官府相勾結，采取謊報等手段蒙混過關。而地方官或者懼怕他們，或貪於賄賂，或利害相連，所以也甘心情願與他們沆瀣一氣。
最後從州郡官員的情況來看，他們可以說既是度田令的執行者，很多人又大多兼有豪強地主的身份，或與當地豪族有著這樣那樣的關係，所以這些人呢?也勢必不肯如實丈量土地，呈報戶口。史稱：“刺史、太守多為詐巧，不務實核，苟以度田為名，聚人田中，並度廬屋、裏落。”這其中，最可怕的是後一種情形，就是以度田為名，不僅丈量農民的田地，還將房舍、裏落都作為田地進行丈量，從而想把負擔轉嫁到老百姓頭上。總之，地方官是“優饒豪右，侵刻羸弱”“多不平均”。其結果自然搞得“百姓嗟怨，遮道號呼”。
當時諸郡各遣使來京上奏度田之事，劉秀對這事很關注，就逐一披閱。他發現陳留郡奏事的文牘上歪歪扭扭地寫有一行小字，仔細一看，上麵寫道：“潁川、弘農可問，河南、南陽不可問。”劉秀看到這裏不明白這說的是什麼意思，便把陳留使吏叫來盤問。使吏怎麼敢講出實情，撒謊說這是在洛陽長壽街上得到的。劉秀是多麼聰明的人啊，一個小小的謊言豈能瞞過他的眼睛?他對使吏不說實話非常氣怒，正要發作之際，這時候帳幕後傳來了他十二歲的四子東海公劉陽(漢明帝劉莊)的說話聲：“吏受郡敕，當欲以墾田相方耳。”意謂這是使吏所受郡太守的教誡，讓他按“潁川、弘農可問，河南、南陽不可問”的原則，去求問其他郡墾田之數，來與自己郡的墾田數作比較，以防止所上奏的數字偏低或偏高。很明顯，此乃地方官員應付朝廷“政策”的一種“對策”。劉秀聽了以後，奇怪地問道：“即如此，何故言河南、南陽不可問?”意思是說，即使如你所講的那樣，為什麼說河南、南陽兩地不可以求問呢?
劉陽不慌不忙地回答說：“河南帝城，多近臣，南陽帝鄉，多近親，田宅逾製，不可為準。”其意是講，河南尹是帝城(京師)所在地，皇帝的近臣很多，南陽郡是帝鄉所在地，皇帝的近親很多，這兩地田宅超逾製度規定的現象可以說非常普遍，不能用那裏作衡量的標準。劉秀於是命令虎賁將繼續詰問使吏，使吏這時見隱瞞不過，便一五一十地做了交代，竟然和劉陽所說的一模一樣。劉秀又進一步“遣謁者考實，具知奸狀”。
帝城帝鄉現象，集中體現了當時東漢這樣一個建立僅僅十五年的帝國的政治麵貌，反映了劉秀政權多用鄉曲故舊的保守性。其實，這些原因也都是劉秀自己一手造成的。早在建武十一年，並州牧郭伋赴任路過京師，劉秀問以得失，郭便直言道：“選補眾職，當簡天下賢俊，不宜專用南陽人。”由這裏就可以看出當時“專用南陽人”的現象已經相當嚴重。
史載，劉秀對郭伋的諫言是采納了的。當然，一種用人格局的完全改變，也不是短短幾年時間就可以能夠做到的。不過這件事讓人值得注意的是，連一個十二歲的少年都知道的帝城帝鄉現象，深謀老算的劉秀竟全然不知，這恐怕也是一種“旁觀者清，當事者迷”吧!
看到度田令實施過程中嚴重的營私舞弊行為，劉秀下定決心嚴厲懲處。就在頒布度田令當年的冬天，大司徒歐陽歙被抓進監獄，罪名是“前為汝南太守，度田不實，臧罪千餘萬”。這是劉秀因為度田問題而處置的第一位大臣。由於歐陽身為三公之一，地位極高，所以引起的震動很大。不過，從事情的最後結果來看，劉秀的這種做法似乎並不那麼理想。