耗羨銀兩自當提解司庫，由大吏分撥養廉。況耗羨提解於上，通省遇有不得已之公費則可支應，而不必分派州縣，州縣則無由藉端科索裏甲，於是私派亦可禁絕。請敕下各直省督撫，俱如山西巡撫諾岷所奏，將耗羨歸公。”吏部右侍郎沈近思力爭不可，指耗羨歸公為“正項之外更添正項”，不是善法，“他日必至耗羨之外更添耗羨”。
雍正詰問：“你作縣令時，收不收火耗？”
沈答：“收，那是為養活妻兒。”
雍正道：“你豈非為一己之私？”
沈答：“妻兒不能不養，否則即絕人倫。”
沈近思之意並非不征耗羨，而是耗羨歸公無理，私征耗羨有理。雍正冷笑。左都禦史、吏部尚書朱軾等也以耗羨歸公不便於民，紛紛反對。雍正見廷議不能一致，於雍正二年七月頒發上諭，宣布實行耗羨歸公的決斷。
上諭開頭先點明了“廷議”的實質：“前朕曾降諭旨，令爾等平心靜氣秉公會議，今觀爾等所議，亦屬平心靜氣，但所見淺小，與朕意未合。”
“與朕意未合”的廷議等於零，“朕意”是剔除積弊，實行耗羨歸公：州縣火耗，原非應有之項，因通省公費及各官養廉，有不得不取給於此者，然非可以公言也。朕非不願天下州縣絲毫不取於民，而其勢有所不能，且曆來火耗，皆在州縣，而加派橫征，侵蝕國帑，虧空之數不下數百餘萬。原其所由，州縣征收火耗，分送上司，各上司日用之資取給於州縣。以致耗羨之外，種種饋送，名色繁多，故州縣有所借口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而不肯查參，此從來之積弊所當剔除者也。與其州縣存火耗以養上司，何如上司提火耗以養州縣乎？有人提出先在山西試行，看效果如何再推廣。
雍正斷然道：“此言甚非，天下事惟有可行與不可行兩端耳，如以為可行，則可通之於天下；如以為不可行，則亦不當試之於山西。”
表明了實行耗羨歸公不可動搖的決心。自此，各省相繼實行耗羨歸公。
提解歸公的耗羨主要用於三項：
一充作官吏“養廉銀”。耗羨提解，等於斷了地方官的財路，“恐各官無以養廉，以致苛索於百姓，故於耗羨中酌定數目，以為日用之資”，各省文職官員養廉銀總計二百八十餘萬兩，於各官常額俸祿之外按規製給發，各官不得再行需索擾民；二為彌補地方虧空；三為地方其他公事之費。
耗羨按地丁銀的一定比例征收，隨地丁銀的固定而固定，而各官養廉銀、地方公費也固定下來，所謂“皆有定額”。雍正六年，雍正又清理各項陋規，歸於公款。如果說雍正本人不在乎承擔“加派”罪名，那麼，他乾綱獨斷的耗羨歸公涉及到內外官員的切身利益，他與多數官員、至少在他們尚未理解的相當長的一段時間內，又結了一層怨。
再次是實行士民一體當差，加強對基層社會士紳階層的控製和治理。中國傳統社會曆來是上層政權與基層社會的實體組織，或者說“國”與“家”的雙重統治。
費正清將中國傳統社會政府統治的活動區別為兩類：一類是往下隻到地方縣一級的正規官僚機構的活動，另一類是由各地縉紳之家進行領導和施加影響的非正規的網狀係統的活動。地方長官是中央政府任命的該地唯一代表……地方長官隻有在與當地士紳頭麵人物的密切合作下，才能做他的工作。這種特點使得士紳階層在基層社會具有舉足輕重的地位。而雍正則試圖直接嚴密控製和治理基層社會，其突出標誌便是實行士民一體當差，加強對基層社會士紳階層的控製和治理。
士紳包括縉紳與紳衿，前者是在職非在職官員，後者為有功名未仕之人。清朝入關之初，依照官員品級優免縉紳一定數量的丁役，免除紳衿本身的差役和一切雜辦，因而地方上將這些享有特權的士紳稱為“官戶”、“儒戶”、“宦戶”等，將他們本應交納的耗羨銀兩轉攤到小民身上。非但如此，天高皇帝遠，士紳自身以基層社會領袖自居，橫行不法，為所欲為。
雍正為之概括了四點：一、出入官署，包攬詞訟；二、私斷鄉曲，欺壓平民；三、抗違錢糧，藐視國法；四、代民納課，私潤身家。作為高度集權化身的雍正，或者“眼裏揉不得沙子”的雍正，絕不能容忍士紳階層的上述行為，不能容忍士紳在基層社會與中央行政分權，同時向上腐蝕官僚隊伍。雍正二年，他下令革除儒戶、宦戶名目，不許生監包攬同姓錢糧，不準他們本身拖欠錢糧，如敢抗頑，即行重處。又命“凡地方上頑劣紳衿貢監之流，宜嚴加約束，毋邀虛譽而事姑息，以滋長刁風”。
雍正四年，重申嚴禁紳衿規避丁糧差役，紳衿隻免本身一丁差徭，“其子孫族戶濫冒及私立儒戶、宦戶，包攬詭寄者，查出治罪”。
雍正五年，規定凡貢監生員包攬錢糧而有拖欠者，不論多少，一律革去功名，治罪追罰。百姓聽人攬納不應重律治罪，失查官員罰俸一年。
雍正六年，規定凡係紳衿錢糧，在稅收印簿和串票內注明紳衿姓名，按限催比，奏銷時將所欠分數逐戶開列，另冊詳報，照紳衿抗糧例治罪，若州縣隱匿不報，照徇庇例議處。