新朝麵對深重的社會危機，加以新的政治動蕩，一開始就陷入重重困境。為了擺脫危機，穩定政局，集中權力，王莽登位後，即下令改製。主要內容有如下幾項。
改變職官製度。在中央，設“四輔”，位上公；又設“三公”、“四將”，合十一公。“三公”之下，設九卿，分屬三公。九卿之下又有大夫、元士之設，分主中都官諸職。此外，還有“六監”，位皆上卿。在地方，仍然實行郡縣製，郡守稱大尹，縣令長稱宰。王莽仿效古製，對職官製度作了較大改變，職官名稱及秩名也都全部更改。
推行“王田”製。王莽認為，土地兼並起於“廢井田”，造成弱者無立錐之地。他企圖通過恢複井田製，解決土地問題。始建國元年（公元9年），王莽下令推行“王田”製。法令規定，凡男子不滿八口之家，占地超過一井（九百畝）的，必須將多占土地分給九族，或者鄉裏；沒有田地的，按一夫一婦百畝之製，授予土地；土地不許買賣。這個規定直接損害官僚貴族、豪強地主及商人的利益，遭到他們強烈的反對，結果隻推行三年即告廢止。
禁止買賣奴隸。西漢末年，隨著土地兼並加劇，奴婢數量不斷增加，成為嚴重的社會問題。始建國元年（公元9年），與推行“王田”製的同時，又改奴婢為“私屬”，禁止買賣奴婢，以維係小農“王田”製保證農村勞動力。但是奴婢買賣並未停止，犯禁者數不勝數。因此，天鳳四年（公元17年），又重申禁止買賣奴婢，規定“一切調上公以下諸有奴婢者，率一口出錢三千六百”（《漢書，王莽傳》），即通過加重征收口賦的辦法，製止買賣奴婢，然而收效仍然不大。
實行“五均”、“賒貸”、“六筆”政策。這是一項工商市場管理政策，始建國二年（公元1O年）開始實施。所謂“五均”，即在長安、洛陽、臨淄、邯鄲、宛、成都等城市，設置五均官，稱為“五均司京師”，由長安東西市令、其它五大都市長充任，管理五穀、布帛、絲綿等物價。五均官在每季的第二個月，要定出各種貨物的標準價，以穩定市場的價格。上述貨物滯銷時，五均官要按質量由官府以原價收購。如果市場貨物超過標準價，官府則將掌握的貨物，按標準價出售。如果低於標準價，則聽任自相買賣。五均官所屬的錢府，還負責征收工商稅。
“賒貸”指官府發放貸款。凡是貧苦的百姓，因無錢辦理祭祀和喪葬，可以暫時向官府借錢，祭祀的借期不超過十天，所借喪葬錢限於三個月內還清，官府不收取利息，這種貸款稱為“賒”。還有一種貸款，即貧民經營產業，如果資金短缺，可向官府預借，官府收取的利息，每年不超過十分之一，這種借款稱為“貸”。
“六管”是指官府統一掌管六種經濟事業。這就是對鹽、鐵、酒實行專賣；名山大澤、鑄錢、五均賒貸，由官府管理。這是六種對社會經濟生活影響較大的事業，由官府實行壟斷，目的在於避免豪民富賈從中漁利。
變更幣製。自從漢武帝統一貨幣以來，至西漢末年，五銖錢成為當時通行的貨幣。居攝二年（公元7年），王莽變更幣製，另造新幣大錢、契刀和錯刀三種，與五銖錢同時並行。始建國元年（公元9年），王莽登位後，又廢錯刀、契刀和五銖錢，另造小錢，重一銖，與大錢並用。翌年，王莽再改幣製，分黃金一品，銀貨二品，龜寶四品，貝貨五品，錢貨六品，布貨十品，共計五物，六名，二十八品，統稱為“寶貨”。這些貨幣品名繁多，質量不純，加以使用原始貨幣，更為混亂，結果新幣無法流通。在這種情況下，隻好使用小錢、大錢兩種，龜貝之類，不得不廢止。天鳳元年（公元14年），又罷大錢和小錢，改作貨布和泉布。王莽幾次變更幣製，造成貨幣流通混亂，社會經濟遭到破壞，而每次改幣都有不少人破產。至於犯私鑄之罪，全家被沒為官奴婢，或者被罰作苦役的，更是數不勝數。
對少數民族的政策。王莽認為，邊疆少數民族“僭號稱王”，“違於古典，繆於一統”，所以統統貶“王”為“侯”。始建國元年（公元9年），他派遣使者收回原漢朝授予的印綬，改授新朝的印綬，引起少數民族強烈的不滿，關係也日趨緊張。對於匈奴，除了改授新朝的印綬外，又加給一些侮辱性的稱號，稱匈奴單於為“降奴服於”，後來又改稱為“恭奴善於”，使宣帝以來和好的漢匈關係遭到破壞，匈奴再度入塞劫掠吏民和畜產。為了對付匈奴的騷擾，始建國二年（公元1O年），王莽從各地征發囚徒、丁男及甲卒三十萬人，由孫建等率十二將分道並出，準備對匈奴發起大規模的進攻。此後匈奴繼續虜掠不絕，北部地區遭到嚴重的破壞。
為了進攻匈奴，王莽強征高句驪兵，高句驪人大量逃出塞外。始建國四年（公元12年），王莽派遼西大尹田譚追擊，結果田譚戰死。王莽又派嚴尤進攻高句驪，誘殺高句驪侯騶，並將高句驪改名為“下句驪”，引起高句驪、夫餘等族更大的反抗。
與此同時，西南地區的？町王邯，因怨怒王莽貶王為侯，遭到牂柯大尹周歆殺害，當地少數民族因此起兵反抗。天鳳元年（公元14年），王莽派遣馮藏發巴、蜀、犍為吏士進攻？町，士兵因疾疫而大批死亡。天鳳三年（公元16年），王莽又派廉丹和史熊發天水、隴西、巴蜀等地吏民十萬人，轉輸者合二十萬人進攻？町，士兵因饑疫而死亡數萬人。
此外，西域各少數民族，也因王莽改王為侯，與新朝關係逐漸惡化，以至中斷與內地的往來。
新莽代漢及其改製，本是漢家統治集團中的一部分人借以挽救漢室於危亡，也符合王莽攫取最高權力的願望。然而新莽取代漢室本身，由於不合封建“正統”觀念，在道義上得不到廣泛的支持。王莽攝政及登位之後，立刻遭到統治集團另一部分人起兵反對，形成政局持續不穩的局麵。甚至後來一些參加農民起義的貴族，仍然以“複漢”為號召，使王莽在政治上處於被動的地位。這是新莽代漢及改製導致失敗的重要原因。而王莽改製企圖犧牲官僚貴族、富強地主及富商的部分利益，以緩和當時的社會矛盾的做法，又使王莽在政治上進一步陷入孤立的境地，因而改製受到很大阻力而無法繼續推行下去。再加上改製不切時宜，甚至照搬古製，政策又屢屢變更，以及吏治敗壞，官員營私舞弊，因此改製失敗是必然的。在這種情況下，新莽代漢及改製如同火上加油，使漢末的社會危機進一步加深，因而一場大規模的農民起義終於爆發了。
繼居攝二年（公元7年），長安附近爆發趙明、霍鴻領導的起義之後，天鳳二年（公元15年），邊郡五原及代郡又爆發人民起義。天鳳四年（公元17年），又有臨淮瓜田儀起義於會稽。同時，琅琊海曲（今山東日照西）呂母，因兒子呂育被縣宰冤殺，遂聚眾百餘人為子複仇，並發展成萬餘人的起義隊伍。各地農民起義方興未艾，更大規模的綠林起義，就是在這種形勢下爆發的。
天鳳四年（公元17年），荊州地區饑荒嚴重，百姓隻能挖掘草根充饑，生命受到嚴重威脅。新市（今湖北京山東北）人王匡、王鳳遂被饑民推為渠帥，率領數百人起義。接著，南陽人馬武、潁川人王常、成丹等，也加入起義隊伍。這支起義軍據守綠林山（今湖北大洪山），不久發展成七八千人的隊伍，曆史上被稱為綠林軍。
地皇二年（公元21年），荊州兩萬官兵進剿綠林軍，遭到起義軍迎頭痛擊。王匡等在雲杜（今湖北京山）迎擊荊州軍，殺敵數千，繳獲官軍所有的作戰物資。起義軍乘勝攻取竟陵（今湖北潛江西北）、雲杜、安陸（今湖北安陸北）等地。起義軍回到綠林山時，隊伍已發展到五萬餘人。