一
管仲最初提出的“輕重九府”，是在周天子的“大府、玉府、內府、外府、泉府、天府、職內、職金、職幣”前提下，根據齊國的國情，逐漸將周九府的各自職能分解劃改為“太常、太仆、衛尉、都尉、大司行、大司田、大司馬、大司理、中謝”九府。其中由東郭牙任“中謝”，其職能除了“諫勸”以外，加以輔助國君製定法令。數年來，在充分發揮這些部門職能的過程中，管仲本著“重農辟地、通貨積財、富國強兵”原則，解決了眾多平民頭上壓著的高利貸問題，又及時頒布了墾荒開地的新政策。
在剛公布這一新政策時，卻遇到了新的問題，山地與海邊因為地域的劃分不清楚，政策使用出現許多問題。管仲帶著眾臣深入最基層調研後，大膽提出了新的行政區域劃分。這就是“三國五鄙”行政區劃法。
齊桓公有些想不通：這“三國五鄙”重要嗎？
管仲解釋說：先頒布行政區劃，使各種政策性的措施、法令都得按區劃來進行。特別是商務與農務的稅收，區域不同，稅賦的標準就能製定得更細些，也從客觀上穩定與限製了“鹽鐵專賣”的不同對象。一環扣一扣，環環相扣，一著不讓，著著有的。
齊桓公點點頭：我明白了，仲父隻管落實就是了。
管仲：這是國家大事，應當由國君簽署命令實施。請主公認真閱後再行簽署。
齊桓公見他這麼說，便認真地看了起來——
三國，就是把國家劃分三大城市行政區（相當於今天的省部級建製單位）。五鄙，就是把國家劃分五個農業行政大區（相當於今天的地區級行政建製單位），設立大夫級官職。城市以五家為一軌，十軌為一裏，三裏為一連，十連為一鄉，一鄉兩千戶。野鄙（即農村）的建製是：三十家為一村，百村為一鄉，四鄉為一縣，十縣為一屬，一屬人口限在九萬戶。
齊桓公邊看邊點頭：這辦法不錯。
管仲提醒他：實行行政區劃，能夠解決兵源的長期穩定性，實現戰時為兵，平時務農。
嗯，好！齊桓公手指著呈文道，這就是你說的全民耕戰之策？每戶一兵，百夫長統領百十人不等，稱卒帥（亦稱長耳）；千夫長統領二千五百人，稱師帥；五鄉之兵為萬，統領稱塚君。士、農、工、商四民分居，同業人聚居一處，安習本業，相互切磋，不易受外界幹擾。作內政而寄軍令，戰時打仗，守則同固，戰者同強，使大國莫能禦之。好！接著，齊桓公問：湖區、山地、水澤地帶，你也用這種區劃嗎？
管仲說：呈文也都作了仔細的區劃，采取“澤立三虞、山立三衡”。水湖澤地帶分設“虞府”，專門管理這一地區的民眾與資源；山林地區自然與水湖澤地區不同，設“衡府”專管。相誌其征，則民不輕易流竄；民有自己承包經營的土地與湖澤水麵，自種自收，則不會懶惰。“虞府”與“衡府”就是從行政上管理，按季節采獲山林漁業之利，減少亂伐亂采；陵陸、丘阜實行均田疇的公平分配，使民不疑朝廷政策；一切穩定正常，朝廷也減少幹預民眾勞作安排，無奪民時，則民眾富也。民富國則強！
齊桓公連連說好，接著又問：這個先頒布？
管仲說：是的。這個頒布了，再頒布廢除奴隸、設立“女閭”，那就很正常。接著你推行“鹽鐵專賣”，就更順當無羈。
果然，“三國五鄙”行政區劃法一實施，全國震動很大，流動人口相對穩定下來。人口的穩定，墾荒開地的新政策就凸現了效應，特別是：誰家開的荒，就是誰家的地，不管你是平民還是奴隸，都可以得到合法的認可，開荒多的奴隸還可以解脫奴隸身份，且五年不征稅。這個政策一經頒布，臨海多山耕地稀缺的齊國掀起了開墾荒地的熱潮。與此同時，積數年之力采取減免農作稅賦、控製住糧食危機、扼住貨物無控膨脹，以及製造“魯綈楚鹿”來控製諸侯各國對齊國貨物漲跌無序的影響。很快，連年災害不斷的齊國經濟有了起色。
齊桓公看到管仲的治國實績，很是興奮，問管仲：“代民償債、返回平準”就是你“內閣政策”的一部分吧？管仲回答：正是，眼下我最為關注的是奴隸開荒後，能不能保證還是奴隸的？主人要了，奴隸能不給嗎？齊桓公問：依你就是要廢除奴隸，在齊國不存在奴隸？管仲挺挺腰，回答：正是，現在是廢除奴隸的時候了。齊桓公不高興地說：你接下去還要設“女閭”。管仲說：正是。齊桓公很想大聲地告訴他，別做夢，但他沒說出口，站在他麵前的是德高望重的仲父，他沒有那種勇氣。他緩了緩情緒，換一種口吻，親切地問：仲父想做什麼事，都可以自己決定，這件事為什麼一定要我來決定？他揚手製止管仲接話，繼續說下去：我知道，這件事如果真正想做，不僅僅是諸侯各國反對，天子也要幹涉，國內更是一片聲討！