我國部分遺產地已經充分意識到目前自然遺產地管理體製存在的多種弊端：多頭管理、政景分離、政企不分等，並開始利用本區域的機會和自身的優勢，勇於實踐，進行管理體製改革以贏得遺產資源的可持續利用。例如，長白山景區，在采取了一係列的管理體製變革之後取得了較好較快的發展，所以本章以長白山為典型案例，深入研究長白山的管理體製變革曆程、變革動力與障礙，並詳細總結了在新的管理體製下長白山旅遊開發和遺產保護取得的績效，並從遺產保護質量、旅遊經濟貢獻、利益相關者評價三方麵對管理體製變革進行評價。
一、長白山自然保護區概況
吉林長白山國家級自然保護區位於吉林省東南部。地跨兩地三縣，即延邊朝鮮族自治州的安圖縣和白山市的撫鬆縣、長白朝鮮族自治縣，東南部與朝鮮民主主義人民共和國毗鄰，全區南北長80公裏，東西寬42公裏，總麵積為196465公頃。作為中朝界山的長白山，由於隻有北、西和南坡位於中國境內，而且三個坡分屬不同的行政縣，由此而形成了北坡景區、西坡景區和南坡景區。
（一）資源概況
長白山區有著得天獨厚的資源發展優勢。它是中國北方民族的發祥地、關東文化的根基地，是豐富的生態資源寶庫、野生動植物物種基因庫。僅長白山自然保護區年生物多樣性經濟總價值就達79.51億元。其中，年生態效益總值為13.77億元，年社會效益可估算總值為60.20億元，年經濟效益總值為5.54億元。長白山是三江之源，天池、瀑布、大峽穀、溫泉群、長白林海、高山花園以及世界罕見的從溫帶到極地的植被垂直分布等景觀，處處誘人，馳名中外，成為擁有“神山、聖水、奇林、仙果”的旅遊勝地。除生態旅遊資源外，長白山森林資源、野生動植物資源、水電資源、地熱資源、綠色食品、礦泉水資源極為豐富。這些寶貴資源都具有極高的科研、保護和開發價值，為區域經濟發展提供了廣闊空間。
（二）開發狀況
從2006年管委會成立以來，長白山自然保護區在旅遊開發方麵做了大量的工作。長白山始終堅持規劃先行的原則，在短短的幾年內，已編製相關規劃5個，為後續的開發活動提供指導。此外，管委會還對景區的一些服務設施進行了功能提升，使得景區狀況大為改觀。長白山的招商引資工作也是引人注目，設施項目的建設步伐不斷加快。
（三）保護情況
長白山管委會始終堅持“保護第一”原則，把保護作為長白山永恒的主題。從2006年1月長白山管委會成立到2007年11月，近兩年的時間內涉及保護工作的資金投入達到7.1億元。
長白山國家級自然保護區的保護和管理工作主要由長白山保護開發管理委員會自然保護管理中心負責，它與管委會防火辦合署辦公。在保護工作上，保護中心投入的人力、物力、財力大大增加。人員增加一倍；配置了站舍、車輛以及通訊設備，提高了一線職工的福利待遇；資金上，有三部分來源：一是林業部天然林保護基金劃撥，一部分來自景區收入，還有保護局自己拿出一部分。保護中心機關設4個職能處室：自然保護處、森林防火處、公益林管理辦公室和綜合處，下設8個管理站和1個長白鬆管理處。
二、長白山遺產地資源保護與旅遊開發協調機製
（一）長白山管理體製改革的創新性和典型性
2005年，在吉林省政府的領導下，成立了長白山保護開發區管理委員會，作為省政府的派出機構對長白山地區的經濟、社會和文化事務進行統一規劃、統一管理、統一保護和統一開發。長白山管理體製改革為遺產地的資源保護和旅遊業發展開啟了新的篇章。自長白山管委會成立以來，無論是遺產管理質量、旅遊經濟貢獻，還是利益相關者的評價，均比管理體製改革之前有了較大的提升。長白山遺產地管理體製改革的力度之大、模式之新、效應之明顯，特別值得關注和探討。對長白山遺產的管理體製進行總結和研究，一方麵可以為其他遺產地尤其是跨行政區域存在多頭管理弊端的遺產地管理體製改革提供有益借鑒，另一方麵也可以總結其不完善之處，為其進一步改革提供建議和指導。
（二）國內遺產地管理體製存在的幾種弊端
1. 大政府+ 多頭管理
武陵源風景名勝區是典型的政府治理模式，存在多頭管理與機構臃腫的弊端。它的特點是風景名勝區管理機構與縣級以上人民政府合二為一，按照屬地管理的原則對風景區這一特殊區域實施綜合管理。管理機構不僅擁有一級政府所需的各種職能部門，而且擁有依法管理所需的執法和司法部門，同時設立人大、政協、紀委等機構。政府型管理模式雖然與我國現行製度設計相一致，擁有合法的行政管理和行政執法地位，也較好地實現了景區的集中統一管理，但是普遍存在著機構龐大、財政負擔重、管理成本高等一係列問題，相當多的機構都與景區的管理無關，管理機構往往陷入與景區管理不相關的行政、社會事務中，難以集中精力行使風景區的保護管理職能，這種模式不符合管理體製改革精簡效能的原則。
武陵源風景名勝區的管理體製格局是武陵源區風景名勝區管理局與武陵源區人民政府“兩塊牌子、一套班子”，區長即為局長。管轄區分為武陵源區政府管轄區和張家界國家森林公園管理處管轄區。這樣的管理體製存在明顯的弊端：第一，機構臃腫，管理效率低下。武陵源區人民政府不僅下設旅遊局、風景區管理辦公室、世界遺產管理辦公室等與旅遊管理和遺產管理緊密相關的機構，而且還下設房管局、電信局、民政局等與旅遊和遺產管理相關度不高的單位，這樣勢必會造成財政成本大，管理成本高等問題。第二，多頭管理問題繼續存在，資源處置權的排他性不強。武陵源區人民政府與張家界國家森林公園管理處同為處級管理機構，存在利益爭奪的問題；作為地方旅遊行政主管機關的張家界市旅遊局，對武陵源遺產區旅遊的開發和經營也有一定的管理權，受到張家界市政府的製約，武陵源區政府對資源處置權的排他性不強；武陵源遺產地既是國家級風景名勝區、世界地質公園，又包括索溪峪、天子山兩個自然保護區，所以張家界市建設行政管理部門、國土資源行政管理部門、環境行政管理部門等部門都可對武陵源遺產區行使管理權，進一步削弱了武陵源區政府對資源處置權的排他性。
2. 政景分離
黃山風景名勝區是典型的政景分離的管理模式。1987年，徽州地區撤銷，改為地區級黃山市，政府設立在遠離黃山風景區的屯溪，黃山管理局由安徽省政府直轄降為地級黃山市管轄，山上山下分而治之。黃山更名改製以後，建設的重點轉移到了屯溪，黃山區在資金、項目、宣傳、信息、人才、客源等方麵都失去了優勢，坐擁黃山、太平湖等巨大資源和地理優勢的黃山區很快就淪為貧困區，成了省政府扶貧的重點對象。這個隻有16萬人口的區，竟有大約1.5萬人靠長年出外打工謀生。黃山區的居民眼睜睜地看著黃山創造的旅遊收入被人家拿去建設屯溪或用作他處，自己反倒越來越窮，於是怨聲載道，感到心裏很不平衡。他們說：“我們保護了黃山卻得不到黃山的利益，桃子讓人家摘走了，還不讓我們說話，真是欺人太甚！”有些人甚至氣憤地說：“以後黃山失火，誰得了利，誰來救火，我們不管了！”在保護黃山風景區中起著至關重要作用的當地群眾產生這樣的不滿情緒，勢必會給保護工作帶來巨大阻力。
從實質上講，政景分離的模式也容易造成多頭管理的弊端。將景區和行政區分開管理，景區其實就成了行政區中享有特權的行政“飛地”，它可以享用行政區提供的一切便利，但無需向行政區支付與這些便利相當的報酬。景區旅遊業發展可能給行政區帶來負麵影響，而景區卻又對這種負麵影響不承擔責任。由此景區與行政區之間的諸多矛盾需要景區管理當局與行政區的管理當局協調解決，這必然會增加行政管理的成本。從長遠來看，景政分離不利於景區的資源保護和當地社會的和諧發展，可能會麵臨周邊社區通過行政訴訟手段進行的自下而上的抗爭。
3. 政企不分
景區經營權是否可以轉讓一直是理論界爭論的話題。支持方認為景區經營權轉讓可以促進景區盈利的增加和知名度的提高，但是反對方認為景區的經濟價值隻是其中的一方麵，不能僅以經濟價值的增加作為評判經營權轉讓是否成功的證據，有時經濟價值的增加是以破壞資源為代價的。但是筆者認為景區經營權的轉讓並不必然會造成資源破壞，關鍵是看景區經營權轉讓後，受讓企業對景區的經營管理情況和政府的監督機製是否完善。如果建立比較完善的監督機製和激勵機製，是可以既保護遺產又促進旅遊發展的。目前很多景區的所有權與經營權名義上分離，但是在實際的運行過程中還存在職責不明、權力交叉、利益關係沒有理順的現象，其實質仍然是政企不分。下麵以江西三清山風景名勝區為例說明。
三清山的管理體製與長白山很相似，但是存在政企不分的弊端。目前，從理論上講，三清山風景區形成了黨委管方向、三清山風景名勝區管委會管行政、三清山旅遊產業發展集團公司（2005年成立）管經營的管理體製。但是實際上三清山管委會與三清山旅遊產業發展集團公司的責、權、利劃分仍然不明確，政企不分的現象仍然存在，主要表現為：
第一，職責劃分不明確。公司承擔了相當一部分政府公共服務和公共管理的職能，如監保公司所承擔的景區綜合執法、保潔公司所承擔的景區環境衛生管理；而三清山管委會還承擔了本應由三清山旅遊集團公司所承擔的市場營銷的功能。
第二，權利關係不規範。在有些事項上（如對景區的管理權）管委會與集團公司出現權力交叉、政出多門的現象。在人事任免權上，董事長和總經理由上級委任，上級主管部門還參與企業的決策。集團公司在資金上依靠管委會的財政撥款，在決策上要經過黨委和管委會，存在黨委、管委會取代企業決策的現象。
第三，權屬關係、利益關係未理順。在人事安排上，三清山旅遊集團公司的人員基本上出自管委會，這樣公司管理人員有時為了顧及仕途不能夠全身心投入到企業的經營管理中來。在利益分配上，管委會認為門票收入是資源收益，理所當然應列為財政收入，集團公司方麵則認為，門票收入不僅是旅遊資源收益，還是由於企業投入資金經營景區的經營收益，也應從門票收入中得到應有的回報，以用於償還企業因投資建設景區而負的債務。對此問題的分歧不利於壯大三清山旅遊業的發展。
（三）長白山遺產地管理體製模式創新
1. 長白山管理體製的變革曆程
（1）分散管理階段（1960—2005 年）
長白山的曆史建製最早可以追溯到西漢時期。關於長白山自然保護區的範圍區劃經過多次的調整，直到1960 年4 月，吉林省人民委員會根據全國人大一屆三次會議提案和中華人民共和國林業部（工959）林經川字第54號指示精神，建立了“吉林省長白山自然保護區”。區域範圍是原長白山施業方案中的白山、白西、保安、錦江、老嶺五個施業區的全部和黃鬆浦、頭道白河、二道白河、漫江、橫山五個施業區的一部分。同年11月，成立了吉林省長白山自然保護區管理局，由省林業廳直接領導。1968年12月，長白山自然保護區管理局被撤銷，各管理站分別被下放給安圖、長白、撫鬆縣。
1972年12月，吉林省革委會又收回了長白山自然保護區管理局，由吉林省林業局直接領導。此後，直到長白山管委會成立前，長白山歸屬“兩地三縣一局”管理。這就形成了對它不同程度分割的管理，也就導致對長白山的保護不能步調一致，對它的開發呈現低水平、小規模、重複建設的特點。分散管理階段長白山管理呈現出政事企不分、權責不明、旅遊開發“各自為政”、旅遊管理效率低下的特點，旅遊資源開發、生態環境和景觀風貌保護受到了一定影響。
（2）“9+1 模式”管理階段（2005 年至今）
黨的十六大以後，隨著振興東北老工業基地等重大方針政策的提出，吉林省委、省政府決定進一步推動全省旅遊業和長白山區域經濟快速健康發展，創建長白山旅遊世界知名品牌，打造吉林省“第一張名片”。
2005年1月5日，時任吉林省省長的王瑉聽取全省旅遊工作彙報。會上談到了多部門管理景區的弊端，王瑉提出，長白山自然保護區是吉林省旅遊業龍頭，理順體製從長白山開始。2005年6月29日，吉林省委、省政府做出重大決策，出台了吉政發[2005]19 號文件，決定成立吉林省長白山保護開發管理委員會，提出要對長白山區域實現“統一規劃、統一保護、統一開發、統一管理”，以徹底革新長白山區域的管理體製。2006年1月22日，長白山管委會正式掛牌運行，長白山保護開發事業進入了一個全新的發展階段。2006年7月19日，省政府又發布了《關於進一步明確長白山保護開發區管理委員會管理體製和職能權限的意見》（吉政發[2006] 30 號文件），調整“長白山保護開發管理委員會”為“長白山保護開發區管理委員會”，由直屬機構改為省政府的派出機構，代表省政府依法對管理區域內的經濟和社會行政事務以及森林、草原、水流、山嶺、土地、礦藏等自然資源實行統一領導和管理。管委會是正廳級建製，具有相當於吉林省其他九個市（州）政府的行政管理職權，省政府對長白山保護開發區管理委員會（以下稱長白山管委會）實行“9+1”管理模式。長白山管委會下設的池西、池北、池南三個經濟管理區，具有相當於縣級政府的行政管理職能和權限。
在向此管理階段變革的過程中，主要由以下兩種利益相關者關係需要處理：
首先是政府之間的關係。長白山管理體製變革采取的是自上而下的形式，在吉林省政府的行政命令下設立長白山管委會，並劃定區劃範圍和規定管理權限。由長白山管委會通過與相關市、縣的溝通和協調，解決他們之間的利益分割和權限重疊的矛盾。但是截至目前，在行政管理方麵，長白山管委會與安圖縣、撫鬆縣之間仍有交叉，改革仍待加強。
其次是政府與居民之間的關係。居民的支持或者反對是社會心理的外在反映。社會心理與製度變遷之間存在共生互動的關係，任何持否定態度的做法都可能會使管理體製的變革增加成本或者走向歧途。在大多數居民支持或者不反對的情況下，管理體製的變革就可以按照預期展開。筆者在對當地居民訪談時了解到，大部分居民得知要成立長白山管委會對長白山統一管理時都很期待，原因是他們都希望開發區的成立能推動當地經濟發展，拓寬居民收入來源的途徑和提升居民生活水平。所以，居民作為利益相關者之一，沒有對管理體製改革的進程造成障礙，省政府直接通過行政命令將漫江鎮、東崗鎮、二道鎮的居民劃歸長白山管委會的管轄範圍之內。但是，社會心理的表達是一個迅速的反應，社會心理的適應和成熟是一個漸進的過程。如果體製變革的實際方向或者產生的績效沒有達到當地居民的心理預期，可能居民會對管理體製的變革產生不滿的情緒，增加管理體製變革走向成熟的摩擦成本，這一點會在下麵關於長白山管理體製變革的績效評估中具體論述。
2. 長白山管理體製變革動力和障礙
（1）旅遊發展拉力和資源保護推力
通過梳理長白山自然保護區管理體製變革的曆程，對比其兩個階段的體製特點，可以發現，形成第二階段的統一管理體製有其根本的驅動因素。
① 拉力——地方發展旅遊業的利益訴求
隨著全國旅遊業發展的逐步升溫，吉林省也開始思考如何改變旅遊業發展落後的局麵。由於受多方管理格局的製約，長白山景區沒有統一科學的長遠規劃，旅遊業低水平重複建設，服務設施管理混亂，致使遊客“旅多遊少”，嚴重地影響了資源保護和旅遊事業的快速發展，也嚴重地製約了地區經濟發展和群眾生活水平的提高。作為國家首批5A級景區，中華十大名山之一，2005年長白山全年遊客不足50萬人次，收入不足4000萬元，遠遠落後於國內其他著名景區；2005年區域社會人均收入不足700美元，甚至達不到全國和全省平均水平的一半。在人才建設方麵，自20世紀90年代起，在15年的時間裏沒有大學畢業生到保護區工作，專業人才出現斷層。
2005年1月5日，吉林省全省旅遊工作彙報大會上提出了景區受多部門管理的體製是製約全省旅遊業發展的瓶頸，改變旅遊業發展的落後局麵隻有從理順體製開始。長白山自然保護區作為吉林省的旅遊業龍頭，省政府領導決定理順體製從長白山開始，因此，就有了2005年長白山管理體製的大變革。可見，長白山管理體製變革是地方需要以旅遊業帶動區域經濟發展的利益訴求結果。