② 推力——資源的競爭使用及利益衝突
雖然自然保護區所依托的自然生態資源在產權上歸國家所有，但是與產權相伴隨的使用權、收益權、處置權等多方麵的權利存在著邊界模糊的問題。特別是資源處置權的重疊導致資源占有的失控，從而導致遺產地的開發性破壞。
多年以來，由於長白山區域的管理體製，涉及省林業廳直屬的長白山保護局、延邊州的安圖縣、白山市的撫鬆縣和長白縣等諸多單位，形成了“三國四方”條塊分割、多頭管理的格局。在保護工作方麵，保護局職責權限、資金實力所限，“有護無保”，力度不足，並且常受掣肘。而在爭奪利益方麵，各家經常產生爭議和糾紛，導致了長白山區域發展隻顧眼前利益，把精力集中於旅遊創收方麵，規劃和保護工作多年來受到忽視。例如在長白山自然保護區最核心的鬆花江大峽穀（俗稱U 型穀）內，就存在50多處各類建築物，總麵積達14萬平方米。保護區各管理站的站舍、瞭望塔、巡護車輛、通訊及撲火設備都十分簡陋。
因此，為了解決這種由資源排他性不強所引發的資源競爭性和掠奪性使用的局麵，吉林省政府決定進行一次強有力體製變革。
（2）摩擦成本和多重博弈成本
① 摩擦成本
根據製度經濟學的理論，在新舊製度轉換的過程中，會產生製度變遷的摩擦成本，原有體製下的受益者是其中之一的阻力。
長白山管委會成立之前，長白山歸長白山自然保護區管理局和長白縣、撫鬆縣、安圖縣分別管理，長白山的門票收入25% 給各縣，各縣每年約有2000萬元的稅收，但是改革之後這部分財政來源必然消失；另外，各縣在長白山前期開發過程中投入了大量資金進行基礎設施建設（如開發山路等），如果體製改革必然意味著這部分前期投入的成本無法繼續產生收益，所以，如何在經濟利益上與各縣協調是體製改革麵臨的巨大障礙。
② 多重博弈成本
從博弈的本義來講，博弈過程就是製度的被束縛者尋找製度的漏洞和薄弱環節以削弱製度對其的約束，並謀求某種機會和途徑來利用製度的漏洞和薄弱環節以增加自己的利益；而製度的製定者和約束者需要為了某種目的的完成而不斷地完善製度以最大限度地減少搭製度便車的可能。變革是對以前的管理體製的一種否定，變革之後新的管理體製如何激發旅遊業發展的活力，如何在遺產地資源保護方麵取得更好的效果，如何在盡可能短的時間內完善行政管理機構，避免與鄰縣（市）的交叉管理，如何最大程度發揮旅遊業的關聯帶動作用，促進當地社會經濟發展的人民生活水平提高，都是變革之後長白山地區麵臨的巨大壓力。此外，在變革前，管理者需要協調與鄰縣（市）之間以及與當地居民和企業之間的利益關係，並在與之博弈之中建立較為完善的管理製度，這是變革前管理者麵臨的巨大政治壓力，也是多年來管理體製改革一直沒有啟動的重要原因，同時也使變革之後的一段時間內管理者麵臨非常複雜的局麵。
（四）長白山創新管理體製下的保護和開發績效評估
1. 保護和開發績效的表現形式
（1）長白山創新管理體製下的遺產地保護
長白山管委會始終堅持“保護第一”原則，把保護作為長白山永恒的主題。管委會成立之後，立即著手編製新的《長白山保護規劃》，為未來的保護建設工作指明了方向。從2006年1月長白山管委會成立到2007年11月，近兩年的時間內涉及保護工作的資金投入達到7.1億元，主要在三方麵做了遺產保護工作：
一是改善生態環境的保護係統。啟動了投資5 億元的垂直景觀分布帶的保護工程和長白山種質資源保護工程項目；在鋪設景區木棧道、建設環保公廁、設置環保標識、購置環保大巴的同時，逐步對景區內破壞生態和影響景觀的建築設施進行拆遷或拆除；推廣長白山生態特有的樹種、花卉，截至2006年上半年，已新鋪裝草坪9.2萬平方米；放棄了5000萬元收益，全麵禁止紅鬆籽采集承包行為；加大濕地保護宣傳力度與恢複、治理工作，嚴厲打擊捕殺林蛙的違法行為，開展反盜獵和保護野生動物宣傳活動，使生態係統食物鏈逐步得到恢複。
二是完善森林防火係統。始終把春秋森防擺在重要工作日程，科學劃定包保區域，層層簽訂包保合同，深入開展森林防火宣傳教育，全麵落實森林防火責任製和野外火源管理等各項措施。先後製定了《重大林業生態破壞事故應急預案》等7 部應急預案，組織開展了全區範圍的“森林火災撲救應急演練”，確保無重大森林火災發生。
三是啟動了一批涉及河段綜合治理、汙水處理、服務功能設施等保護性項目，2007年投入3億元左右，開展了鬆花江大峽穀綜合整治、景區封閉管理、紅鬆種源保護、保護站基礎設施改造、長白山自然資源本底調查等20多個資源保護項目。所有工程選址盡量不占林地，施工中最大限度地使用當地石材、木材為建築材料，使保護區內的自然資源得以休養生息，生態係統功能得到恢複。
（2）長白山創新管理體製下的遺產地開發
《長白山經濟社會發展規劃》、《長白山旅遊規劃》、《長白山資源保護規劃》、《長白山土地利用規劃》等五個規劃文本確定了長白山未來發展的基本框架，奠定了長白山統一開發的基礎。從2005年至今，在“9+1”平台的支持下，在長白山管委會的組織和領導下，投融資環境得到突破性改善，大量資金投入到景區項目建設，在基礎設施和旅遊服務設施建設、旅遊招商引資、旅遊推廣與市場營銷等方麵取得了重大進展。
（1）基礎設施和旅遊服務設施建設
一是景區發生了根本性變化。“冬季封山”成為曆史，遊客擁堵現象基本消除。門區服務設施、中轉服務設施建設紮實推進；景區公路、步行棧道交錯暢通，輔助性設施配套齊全；高標準旅遊服務設施全速推進；景區標識係統已覆蓋北、西、南三景區；以恢複自然生態為目標的鬆花江大峽穀拆遷整治工作正在組織實施。
二是功能服務區環境大為改觀。池北、池西、池南三個旅遊經濟區環境綜合整治成效明顯。池北的重點是搞好旅遊城市景觀風貌塑造，提升旅遊服務接待能力和服務水平。長白山管委會聘請了國內外著名專家對池北南部觀光區、美人鬆雕塑園、翠湖公園、迎賓廣場、站前廣場、三角廣場、和諧廣場和科技廣場以及關東風情園等景點進行了設計。池西的規劃重點是成為長白山最主要的旅遊交通樞紐，成為長白山旅遊發展的支撐管理基地和優美的文明城市。重點對長白山大街、棚戶區進行改造，開展新農村建設項目。池南是望天鵝冰雪主題功能區的依托，是冬季冰雪運動的最主要基地。相繼進行了棚戶區改造，綜合服務樓、南景區山門建設，南景區觀景台、漫江堤防改造，南景區主峰停車場建設等項目建設。
三是交通整體狀況不斷改進。為改善長白山的交通條件，吉林省委、省政府對長白山區域的基礎設施建設給予了高度的重視。2006年7月，總投資3.6億元、長白山區域唯一的旅遊機場在長白山管委會池西區開始動工。與此同時，總投資2.8億元，貫通長白山區域周邊的東邊道鐵路正式啟動，吉琿高速公路、長撫高速公路、吉鬆高速公路、鬆吉高速公路也相繼完成可行性研究報告，並開始動工。這些工程都已於2008 年全部竣工投入使用，形成了以長白山旅遊機場為中心的區域立體化、現代化的交通骨幹網絡。與此同時，長白山管委會組織對區內道路進行了改造修建。由於用於森林防火、資源巡護、林業生產的路都是山路，改造後就可以把交通功能和旅遊發展連在一起，形成貫通轄區池北、池西、池南的環區高等級公路網。長白山管委會還組織對和平營至新山門公路、長白山巡護路、池北至露水河公路進行修複，同時還開展了環長白山旅遊公路、池北區客運站、西山門至漫江公路、池北區至露水河公路、池南區至長白山旅遊機場公路、池南區至西坡山門公路、望天鵝至滑雪場公路、長白山旅遊公路外環連接線及池北段改線等項目的工作，並已陸續完工，使長白山的交通條件大為改善，為實現“保護資源、科學利用、可持續發展”的目標提供了條件。
（2）招商引資政策和活動
管委會成立以後，充分認識到交通等基礎設施和旅遊服務設施對旅遊發展的製約，在資金緊張的情況下，以長白山開發建設集團為融資平台，與國家開發總行、各商業銀行等金融機構緊密合作，保證了旅遊重點項目資金的需要。省政府規定，2009—2010年，在長白山管委會管轄區內的所有企業享受省級開發區的優惠政策，在用地方麵享受國家級開發區的優惠政策。長白山開發建設集團被納入吉林省綜合融資信用平台，“9+1”模式使得融資途徑進一步拓展。2006到2008年，先後實施重點建設項目87項，總投資58.7億元，實際完成22.1億元，簽訂招商合同項目56個，合同引資額44.47億元，實際到位資金10.49億元。2009年，組團開展招商活動，接觸了香港中旅、北大青鳥、上海複星、廣東大中、浙江新和成等一批具有較強實力和投資意向的企業，重點在酒店、溫泉、滑雪等方麵開展了洽談對接，全年合同引資額21億元，實際到位資金5.7億元，吸引了3家域外企業在長白山自然保護區設立總部，全年啟動重點建設項目40餘項。管理體製的變革為優化投融資渠道提供了良好的製度保障，從而為景區開發奠定了良好的基礎。
（3）旅遊推廣和市場營銷活動
依托長白山首批進入全國5A級景區的品牌價值，不斷創新營銷思路、加大投入力度。
在整體形象包裝方麵，投入2000多萬元，在央視、地方台做硬性廣告，組織開展了“大篷車促銷團”宣傳推廣活動，“大美長白山”的主題形象不斷確立。尤其是借助“東北亞博覽會”的商機，長白山管委會第一次以獨立管理區的形象參加，全麵地展示了長白山保護開發區的整體形象，很好地對公眾，特別是對商業企業進行了宣傳和推廣，使得社會各界對長白山有了更清晰的認識。
在節慶旅遊營銷方麵，每年投入近千萬元，邀請重要媒體、旅行商，聯係“瓦騰”等國際知名賽事組織，舉辦“國際旅遊節”“雪文化旅遊節”“長白山之夏國際滑雪節”“森林公路自行車節”等節慶活動，彰顯避暑度假、運動休閑的旅遊特色。
在旅遊產品開發和營銷方麵，開發了綠淵潭、溫泉康療、雪廊棧道、風情藝術演出等新的旅遊產品；開放了南景區、北景區冬季旅遊；組合了貫穿冷水泉、狩獵場、藥仙園等景點的近十條旅遊線路；開辟了科考、攝影、滑雪等特種旅遊專線；建設了亞洲最大的、以天然雪為主題的滑雪公園，有效提升了長白山冬季旅遊的影響力和吸引力，長白山旅遊正在實現由“半年閑”向“全年候”轉變。在產品營銷上，采取與主要客源地市場以及著力重點開發的客源地市場旅遊企業合作推廣長白山旅遊產品的方式進行營銷，使形象營銷與產品營銷有機結合起來。
2. 對保護和開發績效的評估
為了對創新管理體製下的保護和開發績效做一個客觀公正的評價，筆者分別於2010年7月21日至8月3日和8月31日至9月6日分別赴長白山進行兩次深入調查，采用田野調查法對遺產管理質量進行評估；分別訪談了長白山管委會的旅遊局的負責人以及各個區的負責人，對旅遊經濟貢獻有了較為深入的了解；然後采用問卷調查法對政府、遊客、居民、當地旅遊業經營者等各方利益相關者進行抽樣調查，了解了他們對管理體製改革前和改革後的不同評價，以下分別從遺產管理質量、旅遊經濟貢獻和利益相關者評價三方麵進行評價。
（1）遺產管理質量
① 資源與環境保護質量
根據筆者的田野調查，發現長白山的資源和環境質量是比較好的。目前，區內水質達到國家一類水標準值，空氣質量達到國家一類區一類標準；自建立長白山自然保護區以來，沒有發生過一次森林火災，保證了森林資源的完好成長；建立了8個森林火災觀測站實時觀測，進一步完善森林防火係統，防止森林火災的發生；為了給山上的動植物營造良好的生長環境，景區內全部采取環保大巴，定時、定線、定點、定量運行，最大限度地減少對動植物生長環境的幹擾；在原始森林中布置滅蟲設施，防止害蟲對林木的損害；為了保證原始森林係統的原真性和完整性，嚴格采取不動山上的一草一木的原則，自然老死的樹木任其留在原地；嚴厲打擊盜獵和破壞植物的行為，盡可能地保證長白山資源的完整性；啟動一批涉及河段綜合治理、汙水處理、服務功能設施等保護性項目，完善了生態環境的保護係統。但是，資源與環境保護質量也存在不盡如人意的地方，前期的旅遊開發活動造成了景觀破壞，如瀑布右側山體上的登山長廊，就是由於當時的旅遊開發活動缺乏科學性和前瞻性而對山體景觀造成的一種破壞。不過，從總體上講，長白山的資源與環境保護效果是較好的。
（2）景區設施質量
景區設施主要包括遊道、廁所、標識牌、安全設施、景區內交通等方麵。自長白山管委會成立以來，主要在景區建設方麵投入了大量的資金，逐漸形成了較為完善的景區設施係統。為了更好地體現長白山遺產地的真實性，長白山景區內的棧道、標識係統、圍欄、垃圾箱、椅凳、環保廁所等旅遊設施都就地取材，采用木質或者石質材料，較好地體現了景區設計的科學性。遊客是景區設施的主要使用者，他們的評價最具有普遍意義和參考價值。筆者通過對279名遊客的問卷調查表明，遊客對長白山景區內公共廁所的評價接近一般滿意（3分），其餘的四項都接近滿意（4分）。根據筆者的實地調研，景區內公共廁所打掃不及時、環境衛生差、人流集中處廁所位數量少是長白山景區公共廁所的突出問題，確實需要進一步提高。雖然問卷調查的結果顯示，遊客對景區內交通的便利程度比較滿意，但是它卻是遊客反映最強烈的問題。大部分遊客反映等車排隊時秩序太混亂，容易擠傷遊客或者引起遊客間的衝突，這些都使得遊客體驗質量大打折扣。筆者認為排隊秩序混亂主要是因為景區交通設施不夠完善，建議進一步建設完善排隊回廊，引導遊客按秩序排隊，提升景區管理質量。
（2）旅遊經濟貢獻
自長白山管委會成立以來，遺產地開發和保護帶來的經濟效益明顯提高。據相關資料顯示，2005年長白山全年遊客不足50萬人次，收入不足4000萬元，遠遠落後於國內其他著名景區；實現地區生產總值7.5億元，人均地區生產總值僅為5126元，不足700美元，而當年全國人均GDP已經達到1700美元，全省人均GDP也已達到了1500美元，可見長白山當時的旅遊經濟效益是比較差的。自2006年初長白山管委會成立後，基本上各經濟指標呈逐年增長的趨勢，而且增幅較大。與管委會成立前的2005年相比，2006年長白山旅遊人數和景區收入分別增長24％和268％，達到70萬人次和1.3億元。2006至2010年，經過五年的努力，長白山旅遊接待人數達到794.2萬人次，旅遊總收入達到60.1億元，年均遞增30.5% 和37.5%，成為吉林省旅遊發展速度最快的地區。從根本上講，是遺產地管理體製的改革激發了組織的活力，從而為旅遊業發展得以順利進行提供了堅實的製度和組織保證。
① 總量指標
2006—2010 年間，長白山地區生產總值、全社會固定資產投資、全區旅遊總收入、全口徑財政收、地方級財政收入、長白山景區收入都呈現出明顯的上升趨勢，五年內地區生產總值增長了1.1倍，全社會固定資產投資增長了4.9倍，全區旅遊總收入增長了3.8倍，全口徑財政收入增長了4.6倍，地方級財政收入增長了7.7倍，長白山景區收入增長了0.6倍。這在一定程度上說明變革之後的管理體製是比較有效的，為遺產地的經濟發展提供了良好的組織保障和堅實的製度基礎，促進了長白山地區各項經濟指標呈現出迅猛的發展勢頭。
② 增量指標
將長白山地區和吉林省從地區生產總值、全口徑財政收入、地方級財政收入、社會固定資產投資四個指標進行對比，可以看出，長白山地區的各項指標年增長率明顯高於全省的平均水平，由此可見，長白山體製具有明顯的優越性，改革之後激發了地區發展的活力，從而帶動了各項指標的快速增長，顯示出了長白山地區作為吉林省旅遊業發展龍頭的示範帶動作用。