一、舉足輕重的社會保障機製
中國是一個自然災害發生頻繁的農業國家。由於生產力水平的局限，幾千年來都是靠天吃飯。一家一戶的個體小生產，生產技術相對落後，作物品種缺乏必要的改良，農田缺少行之有效的水利設施。風調雨順，則五穀豐登；水旱迭至，便餓殍遍野。中國又是一個人口大國，人多地少，絕大部分的糧食作為口糧消費掉，儲備無幾。因此，中國的小農尤其經不起災荒的打擊。若減產歉收，不四出告貸求賑，很難維持生計。具有人口多、災荒多這樣一個基本國情，就要求社會建立起相應的保障機製，以種種措施應付災荒，保護小生產者。中國古代荒政，就是隨著社會發展的需要而產生、發展並不斷完善的。隨著社會發展，人口增長，以及自然災害日見頻繁，荒政的作用也愈加顯著。我們可以通過清代小農人均糧食占有量的變化情況，來看看荒政的作用。農民人均占有量石上表是根據不同時期的墾田數、畝產量、糧地比例、人口數等推算的。其結果隻是一種估測。但用它反映清代小農人均糧食占有量的下降趨勢，大體上是可信的。清人的口糧，約每年食米石鬥，合原糧石，折成今製，為米市斤，日食米市斤。小口食量減半，如總人口中大小口各占一半，平均為年食原糧石。這是較寬裕的口糧。如再加上其他用糧，人均占有石以上，可謂小康生產。如果把口糧標準稍降一些，日食米市斤，年需米石，或原糧石，大小口平均為石，無其他用糧，是為一般生活，僅可勉強度日。若再降一等，日食米市斤，相當於日食五合的賑濟標準，年需米石，或原糧石，大小口平均為石，此乃僅夠維持生命的最低生活。
從總的發展趨勢上看，清代小農的生活水準是不斷下降的。清初農民人均糧食占有量在石上下，至雍正末乾隆初，一直保持在石以上，尚屬小康生活。有相當數量的小農完全可依照“耕三餘一”的古訓留有適當的糧食儲備，具有一定的抗災能力。如減產五分，可維持一般生活。減產七分，所收尚可維持生命。再加上豐年的儲備，境況還會好一些。在連年災歉或顆粒無收的地區，如果有官府的有效救濟，災民仍可支撐度日。因此康雍時期賑濟之舉雖不多而民生活較為安定，受災荒影響不大，除了與此期災害發生較少有關外，與農民的人均糧食占有量，整個社會的糧食儲備量是密切相關的。乾隆中期，農民人均糧食占有量略高於石，尚無乏食之虞。乾隆末至嘉慶末，農民人均糧食占有量由石降到石左右，僅夠日常口糧。這段時間裏，農民豐年隻夠低水平的衣食開支，再生產費用常常不足，更談不上儲糧備荒。每遇水旱，完全要靠官府賑救。來年的生產資料也主要靠借貸。此時的社會經濟與人民生活大體上在荒政機製的調整中保持相對穩定。貧苦小農已處於承受災荒的最低極限，災後偶有救之不逮，搶米、鬧賑風潮頓起。如無政府救災，社會生產難以恢複，人民生活更不能安定。荒政的社會作用日益明顯地表現出來。
進入道光朝，農民人均糧食占有量僅處於維持生命的最低限度上，豐年糧食已不寬裕，災年糧食缺口更大。縱觀道光時期，的確處於災荒連年、風雨飄搖之中。盡管政府仍行荒政，由於種種原因，收效甚微。人民流離失所，轉死溝壑，乃至揭杆而起，已成為災荒之下的必然結局。由此可見，清代荒政正起著保持國家穩定、維護社會再生產正常進行、調節統治階級與被統治階級二者關係這樣一個重大的作用。荒政的重要作用，還可從唐代常平義倉的儲備與賑貸支用中窺見一斑。唐代元和之後，全國常平義倉的年度預算留貯量，約在萬石上下。若以元和二年年統計的編戶總數萬餘戶計，每戶平均有石左右的救災貯備。救災時，若是賑貸，據開元二十二年年玄宗的敕令規定：五口以下，給米石，口以下給石，口以下給石。唐代成年人日食米二升，每月鬥。一個口之家以日食米升計，所得貸糧可支持天。若是賑給，據文宗太和四年年七月的詔令規定：每人量給石，其當戶人多，亦不得過石，則口以下的人家，所得賑糧可支持天以上。當然，災歉之際，節衣縮食，實際上可救急的時間更長。這就是說，戶均石的救災貯備，隻要確有保證，仍是有相當的禦災能力的。荒政既有如此重要的社會作用，那麼其實行起來的社會效果又是如何呢？從曆史記載上看，由於統治階級往往大肆宣揚蠲賑的效果，什麼“民情甚為妥貼”，“小民均沾實惠，無一失所”之類的記載比比皆是，僅憑這些出自統治階級中的溢美之詞尚難證明荒政的實效。而現存史料中對領賑之後災民生活究竟如何，能否支持度日，所貸種食能否支付再生產的開支等缺乏詳細的記載，使我們難以對荒政效果遽下結論。我們還以材料較多的清代為例，從兩個方麵看看救災的災際效果。
第一，災民能否按數得到賑濟錢糧？賑濟的主要對象是無地的佃農，清代賑濟成例，“凡有地畝者不在應賑之例”。但這不是絕對的，乾隆三年直隸賑災，則“賑恤論人之窮苦，不計地之有無。”一般來說，領賑對象是災區最貧困的小農。他們能否領到賑濟錢糧，度過災年，是衡量賑濟效果的重要依據。清代勘災、審戶、發賑等辦理程序皆有嚴格規定，尤其散賑之時，要求官府經手，多方監督，如有舞弊現象，立即嚴懲當事者，使印委各員均不敢疏忽。災民應賑而漏賑，許向上呈控。若查為屬實，則處罰該地方官。直隸總督李衛曾說，直隸沿河一帶，窮民每年尚多告賑，況無業人之豈肯安分待斃，各官亦何敢自取有意遺漏之咎，因此極貧災民漏賑不多。每次辦賑之後，各省督撫奏報折內鹹稱“賑濟案內所用銀米，臣等細加稽核，俱係實給饑民貧士，並無虛捏侵蝕”。雖不可全信，在吏治較好，監督嚴格的情況下，多數大體屬實。乾隆中期以前，辦賑過程中的種種弊端，一般都可在辦理過程中查出糾正。如湖南巡撫馮鈐於乾隆二十五年辦賑時，親赴災區核查，將查造饑口之誤批駁改正，未發賑票者複行補給，辦理不善的兩名知縣立即撤換，另委印官代為散賑。乾隆三十六年直隸玉田縣曾審理控賑案，逐一複查應賑災民，證明賑濟銀米基本上發到災民手中。另外每次賑濟，皆有“聞賑歸來”之災民。如領不到賑米，此類已經外出謀食的災民也不會主動返回原籍。總之，在乾隆中期以前，災民大體可以按數領到賑米賑銀。
即使吏治已壞的嘉慶、道光時期，災民也可在一定程度上獲得賑濟。第二，災後社會生產能否恢複？救災的目的是恢複社會生產。如果災民可度過災荒，於下一年恢複生產，就可謂救災取得了成效。清前期遇災急行安撫，蠲賑有加。一有災民流亡，多方設法安輯，資送回籍。這就為恢複生產創造了條件。從各地督撫的奏報中，除去其誇張溢美之處，還是可看出經過賑救，災民尚能支持度日，社會生產也逐漸恢複的情形的。如乾隆八年海州、贛榆等處水災頗重，災民困苦。經賑濟後，百姓“皆安心領賑，支持度日，不致流離顛沛，亦毫無滋事妄處”。乾隆二十二年直隸大名、廣平、河間、天津等地水災，救濟後的情形是：“各鄉村房屋蒙恩給介，俱已漸次搭蓋修理，惟魏縣城中貧民仍多棲止附城大堤之上，而堤上市賣叢積，煙火櫛比，並無失所之狀。所在積水除素係古泊深窪之外，均已設法疏消。所有涸出地畝無不滿種秋麥，較倍常年……現在糧價雖未減落，而大勢已定，本月以來未至複有增昂……所有災地蒙恩賑恤，民情感戴安貼。”可見災區除個別州縣積水未消，情形稍差外，大部分州縣災情已有緩解，社會生產也正在恢複。嘉慶十八年河南災後大疫，死者屍橫遍野。經煮粥施藥，略有好轉。次年桂芳、初彭齡等奉命赴豫一路查看，“二麥布種極廣，現已吐穗結實……至所過粥廠，見男婦紛紛赴領，尚可不致食。”康熙二十四年年山東曾受重災，成災麵廣。但第二年小麥收成仍好。康熙“又問自山東省來人，鹹雲民生大有起色，不似從前被災景象。”為了緩紓民情，康熙又令“明歲錢糧不可急征，若秋田有收，再當商酌”。從上述材料中，可推斷出清前期救荒已獲得一定成效。當然，各朝代的救災效果不能一概而論。由於統治者重視程度不同，救災投入不同，吏治情況不同，救災效果即使在同一王朝也會大不相同。但總的來說，曆代荒政多多少少都起到了保持國家穩定，維護社會再生產正常進行，調節統治階級與被統治階級之間關係的重大作用。
二、沒有“投入”，安能“產出”
有人把荒政稱之為“災荒經濟”。災荒經濟是指在災荒發生前後政府從事的製止災變，減少受災損失的經濟活動。因此它實質上是一種消費性經濟。其實這隻說對了一半。從經濟學意義上講，救災的確屬於“守業”，不能創造經濟效益。但是，有效的效災活動可以減少損失，可以創造再生產的必要條件。減少損失與創造生產條件也是一種“產出”。從這個意義上講，災荒經濟則不僅僅是消費性經濟了。救災需要投入，救荒的效果在很大程度上取決於投入的多寡。從曆史上的救災活動中不難看出，救災投入在封建社會國民經濟中所占的比重，是判斷一個王朝政權是否穩定的基本要素。是否舍得救災投入，則是判斷統治者有無長遠政治眼光的重要標準。唐以前的救災實物支出，主要為國家正倉儲備。遇有災荒，每每“開倉賑濟”。若是賑錢，也由國庫支付。唐代及其以後各朝代，隨著常平倉的建立，救災用糧多倚重各地的常平倉。賑濟用錢來源也愈加廣泛，或用中央庫藏，或支地方稅收。但直到清代，由於救災支出不固定，無常數，難以進行每年財政上的例行常估，因此國家始終未設立專門的救災款項。但在實際救災中，又是凡屬國家之款，皆可撥用賑濟。如康熙四年年賑山西災，下令將該省已征在庫的“不拘何項錢糧”發萬兩賑給災民。清代救災製度最為完善，救災支出也最浩繁，我們可以通過清代的救災支出情況，分析荒政與財政的關係。清代救荒的錢糧來源，主要為國家調給和個人捐納兩部分。
一國家調給國家調給是救荒用款最主要的來源，它大致又可分為兩類：一為銀錢，一為穀米。每類中又有不同的來源。銀錢類包括：國家直接由國庫撥款。如乾隆二十二年年河南救災，奉部撥濟賑需銀萬兩，分作六起解豫。乾隆四十四年河南水災，一切撫恤賑濟、坍房修費、出借口糧子種及堵築工賑等費用先後由戶部撥銀萬兩支付。一般說來，直接由國庫撥款的數目都較大，主要撥往直隸、山東、河南等近京地區。動用各省征收應解的地丁銀。各省征收的地丁銀兩，是賑濟用款的主要項目。省內撥款，首先便是這部分。乾降十二年山東賑災，用地丁銀萬餘兩；乾隆三十四年，安徽也將本年造報秋撥銀萬餘兩留為賑災之用。動支本省存留。各省征收的錢糧除報解戶部外，還需存留一部分作為本省各項經費的開支。存留部分也常用為賑濟。如乾隆二十七年直隸、乾隆五十年湖北賑災的部分銀錢便出自藩庫存留各款項。各省暫存的協撥銀。各省地丁除解送戶部外，還有一部分報部酌留，專為協濟鄰省暫貯。這筆留協之項既可用於他省救災，也多因本省賑濟急需而啟用。動支關稅。乾隆七年江蘇、安徽賑災時曾將蕪、鳳兩關稅銀就近撥支湊賑。越到清代後期，動用關稅賑災的次數越多，銀錢數目也越大。動支鹽譚。乾隆十一年江蘇賑災，用兩淮鹽課銀萬兩；乾隆五十五年河南賑災，亦用兩淮鹽課銀萬兩。鹽課每次動用的數目都較大。各省封貯銀。封貯銀是為應付地方緊急需要存貯的。但賑濟事關重大，有時地方上“賑撫迫屆，動放無銀”，就要動用封貯銀，以保證賑濟之需。以上所舉，為國家調撥賑銀之大端，還有一些較少而又不常出現的款項，就不一一列舉了。
國家調給的穀米類包括：常平倉穀。這是最常見也是占比例最大的賑穀來源。截漕。漕糧遍及八省，貫通南北，最便調撥，因此常用於救災。截漕有截他省漕和截本省漕兩種。如本省無糧，則借漕運之便，截他省漕糧備賑。如受災之省有已征的漕糧，亦可截之自用。外省撥運。性質類似於截漕，但有時需付糧價。不過所付之款與所調之糧，均屬國家錢糧，二者易地對調而已。用正項銀錢采買。受災之省如無糧穀可動，則可用正項銀錢赴外省采買，所買的米穀或放賑，或平糶。有時徑放糶價或穀價銀賑饑。總之，清代救荒在國家撥款方麵，表現出一定的靈活性。錢糧來源方泛，凡能動支，即可撥用，往往選用最便捷的方式，有利於提高辦賑的速度與效果。二個人損納個人捐納是調動民間力量救災的重要方麵。康熙四年年濟南、兗州二府受災，就曾命山東總督祖澤溥勸諭地方官捐輸賑濟。但康熙時並不輕開捐例。個人捐銀助賑，一般不交官辦，由捐者自行經理。等到賑務完畢，對捐者給予獎勵。多者題請議敘，小者量加旌獎。個人捐納是賑濟資金的重要來源。每遇災荒，都有捐錢捐糧助賑者，成為官辦賑濟的補充形式。國家經費不足，也時開捐輸之例，籌集資金。康熙二十八年批準直隸巡撫於成龍的請求首開賑捐，此後康熙五十三年有甘肅賑荒事例，六十年於山西開賑荒捐輸，乾隆七年因淮水漲溢，開樂善好施例。嘉慶六年年至七年的工賑事例，收捐銀達萬餘兩，足見個人捐納在救荒資金來源中所占的重要地位。清代救災支出數額巨大。僅以單個省份論，多者如《清史稿？食貨六》所列：康熙中期賑陝西之災，用銀至餘萬兩；乾隆七年江蘇、安徽水災，江蘇賑米萬石，銀萬兩，安徽賑米萬石，銀萬兩；嘉慶六年直隸水災，賑米萬石，銀萬兩等。康熙曾說：戶部的錢財，如果不是軍費和賑濟，不敢亂用。
把救災用款與軍費並提，足見其舉足輕重，數目可觀。據筆者的統計與估算，清前期平均每州縣賑濟額約萬兩，年平均支出約萬兩。這一數額，在嘉慶朝《大清會典》所列項常支中僅次於餉乾、公廉之款而居第三。乾隆朝賑災支出最大，如以乾降朝三十一年年支出額萬兩為準，乾隆時期年平均救災款項約占全部財政支出的很大部分。縱觀清代荒政的發展曆程，可知財政的盈縮對荒政的興廢起著巨大的影響作用。順治時期，承明末荒匱之弊，庫藏懸磬，入不敷出，雖有救荒之製，難見賑濟之舉。當時戰事頻仍，有限的資金多用於軍費，拿不出救災款項。順治初年災害連年，加以兵燹，災情愈重。各地求賑的奏折堆在順治皇帝案前，可就是倉庫中無存糧可動。順治二年年直隸密雲縣災，調用寶坻縣前朝屯本穀餘石賑濟災民，無異於杯水車薪。順治十年直隸府苦旱，朝廷考慮到直隸各府為國家根本重地，於是派人攜銀萬兩前往賑濟。這萬兩賑銀中，萬兩是庫貯銀，萬兩為皇太後宮中節省費用並各項器皿銀，又萬兩是順治禦前節省銀。經費支絀到如此地步。賑銀不敷救災，隻好下詔鼓勵民間設法收養災民，能收養四五口以上者給予獎勵。順治十三年又用罰贖積穀賑災。這些都難以真正解決問題。順治朝地方督撫報災請賑之折選見而災賑寥寥無幾，根本原因是財政困難。因此遇災隻蠲不賑，是該朝荒政的特色。康熙初年財政無根本改善，仍遵循順治朝的救荒政策，災蠲頻頻，災賑無多。救災錢糧也要多方籌措，數目有限，主要是依賴常平倉穀。康熙中期以後，隨著國家政治的穩定，經濟的恢複，財政收入大為增加，國力日強。康熙四十一年年戶部庫存銀達萬兩。反映到荒政上，是災蠲數額的不斷增大和災賑次數的逐漸增多。
如康熙三十七年已照例免淮安、場州二府災區錢糧，次年災民生計艱難，便“破格”準將淮、揚二府個州縣去年未完地丁漕項等銀萬兩，米麥萬石全行豁免。康熙四十六年江蘇、安徽、浙江等地旱災，除例行蠲賑外，將下年通省丁銀約萬兩蠲免。康熙四十七年上述地區又罹水災，亦先免除當年額賦，然後通免下年地丁銀多萬兩。對災後民力未恢複的地區，常連年蠲免。如康熙五十三年甘隸州縣衛所災，當年照例蠲賑，次年、又次年的地丁共計銀約萬兩、糧近萬石通行蠲免。這一時期因災所免積欠的數目也頗大。救荒政策從康熙中期起真正得到了全麵的實施。雍正及乾隆前、中期，社會經濟高速發展，荒政支出也遠逾前朝，往往是破例蠲賑。有勘不成災也蠲賑的；有當年災輕未夠賑濟分數，至次年青黃不接百姓糊口困難而又加賑的；也有毗連災地，雖未成災，亦獲蠲免的。因災緩征、帶征之銀，也多蠲除。僅以山東為例，從乾隆四十五年年至乾隆六十年餘年裏，就次免除災緩等銀萬兩以上，民借緩征未完常平倉、社倉穀以及漕米等近萬石。漕米本例不蠲免，康熙時僅偶有破例免除積欠漕糧之事，乾隆初年，則開不免當年漕糧之例。蠲賑過程中因地方官吏辦理錯誤多免多放，並不立即追還，也不重治經辦者。相反，若有應蠲而不蠲，應賑而未賑，就要處分地方官吏。據部分清代有關檔案的統計，乾隆朝分省一次賑濟用銀逾百萬兩者有省次，總額約萬餘兩。雄厚的經濟實力保證了救災款項的支出，救災用款充裕則多少提高了荒政的實際效果。乾隆之糜費，至末期虧空之積弊，以及嘉慶初年軍費支出之浩繁，導致嘉慶年間財政緊張，救荒款項自然大打折扣，荒政日漸難以維持。其表現為國家撥款賑濟大為減少，多以緩征、帶征代替災蠲，以煮賑代替放賑。嘉慶十一年年江蘇州縣水災，需賑銀萬兩，國家經費籌措困難，撥款項目瑣碎，本省隻有筆萬餘兩堪撥，最小的兩筆耗羨項下銀兩及海關庫堪撥銀兩也被裒集而來，其餘不敷銀由鄰省多方協濟，真可謂羅掘殆盡。