這一時期，國家頻開捐例，同時也號召地方捐銀助賑。各地除屢屢宣布獎勵捐賑的規定外，地方官也“倡率捐廉”。甚至竟有親王請減俸米俸銀以備賑濟之事。靠捐銀辦賑的事例明顯增多。如嘉慶六年湖北漢陽一帶有災民萬餘人，地方官以殷商富戶的捐資煮賑。為將災民資送回籍，湖北巡撫倭什布考慮到“現值軍需緊要，不便再事糜費”，於是與湖北總督書麟各捐銀兩，司道府縣各員共捐銀兩，又令漢陽鎮各商捐銀資助辦理。救災前前後後基本上靠的是捐款。嘉慶八年直隸長垣、東明、開州等處水災，直隸總督顏檢與臬司等捐銀萬兩用以搭蓋篷廠及散給口糧。嘉慶九年浙江杭、嘉、湖三府水災，浙江巡撫阮元倡捐萬兩，其餘官吏“量力捐助”數千兩不等，又有鹽商公捐萬兩，作為辦賑的開支。同年江蘇、安徽的水災也是靠富商捐銀萬兩佐賑。嘉慶二十年江蘇捐賑銀達萬兩，可見捐銀占辦賑經費比例之大。靠捐銀辦賑，雖有時數目頗巨，畢竟有限，自然難如國家撥款賑濟時那般照章辦理，隻好改為煮賑救災。嘉慶朝煮賑事例驟然增多，如嘉慶十年浙江州縣春花蠶絲歉收，因為經費無款可動，隻好動支本省藩庫收捐監銀萬兩，又商捐備賑銀萬兩，上年捐賑動存銀萬兩，照上年煮賑章程，在各屬歉地多設廠所煮粥賑濟。類似這樣的煮賑事例還很多，有的地區或改放煮賑米，以圖節省。盡管清廷深知救災的重要，嘉慶屢屢告誡地方官不準因“不敢奏請開銷”而匿災不報，無奈經費有限，連年歉收，其荒政也就顯得顧此失彼，於力不逮了。道光秉政初年，曾力圖振作。表現在荒政上除加緊督促地方大員盡心辦理賑務外，所施蠲、賑也略多，比嘉慶朝稍有回升。可惜好景不長，財政窘迫，蠲賑難繼。不過年光景，蠲賑數目驟減，而且大有一跌到底之勢。道光時期各省常平倉穀普遍缺額，據道光十五年年各省冊報，缺短穀餘萬石之多，幾乎達到存貯限額的一半。各省靠捐銀辦賑愈顯不支。救荒之政，殆於衰亡。由此可見，荒政與財政有著密切的關係。因為資金是救災的物質基礎，政府財政收入的好壞，影響著救災投入的多寡；救災投入的多寡，又一定程度上決定著救災的果，從而關係到社會生產的恢複，同時也就影響著下一年政府的財政收入。財政與荒政既相互依存，又互相作用，沒有救災投入，也就不會有減災的“產出”，這是一個值得重視的曆史經驗。
三、“救荒貴在得人”
有無以救濟災民為己任的責任感，能否廉潔奉公、恪盡職守，是決定救災效果的兩個重要方麵。而這在很大程度上取決於荒政執行者的個人素質。因為如果救荒者為良吏，散賑時可核查出納之奸，杜絕侵漁之弊；流徙之民可望其招徠，拋棄之地可待其開墾，救災工作中的諸種弊端均可以克服。若不得良吏，或者先存侵吞錢糧之心，或者根本無妥善辦賑的能力，其他的就更談不上了。因此，“救荒貴在得人”，“天下無救荒之奇策，而有救荒之良吏”，這一清代朝野的共識，可謂是縱觀曆代無數救災實例，對救災經驗教訓的一個最精辟的總結。中國封建社會雖談不上什麼法治，但有些規定是非常嚴格的，不準觸犯違反。例如，凡有大事若是沒有得到上司的準許，便不能隨便辦理，否則就要落個“專擅”的罪名。尤其是本應按皇帝的詔書辦的事，若是未接“聖旨”而先行，便會招來殺身之禍。唐肅宗的時候，出了一個不怕殺頭，擅貸賑災糧，救民於水火的李皋。李皋字子蘭，是唐朝皇室的後裔。他的祖父為武則天所殺，家中壯士誅死，幼者沒官為奴，他與母親逃入民間，直到唐中宗以後，他才得以恢複封爵，玄宗時開始擔任官職。
唐肅宗上元初年，李皋任溫州長史，不久就兼管全州的政事。安史之亂以來，溫州屢遭戰亂，生產受到很大破壞，百姓饑寒交迫，家無隔夜之糧。李皋上任時，又遭逢大旱災，州境顆粒無收，糧價貴得驚人，一鬥米值數千錢。饑民奔走呼號，四處求食而少得，餓死的人越來越多，而官府的糧倉裏卻存有數十萬石糧食。李皋於赴任的路上，已目睹了饑民餓死路旁的慘狀，心急如焚。他一到州府衙門，便帶領手下人砸開糧倉門鎖，把倉門拆下並拓寬，傳令開倉貸給饑民糧食。他的下屬深知此事非同小可，搞不好要殺頭，於是紛紛跪在官署前連連叩頭，勸李皋先報告朝廷，等候皇帝頒旨再開倉發賑濟糧。李皋說：“百姓再沒有吃的，就要餓死，人命關天，哪還有時間向上請示和等候聖旨？假如殺了我一個人，能救活成千上萬的百姓，是值得的。”於是把糧倉裏的糧食都貸給百姓。事後他馬上按擅自開倉的罪名上報朝廷請求處罰。因為是急於救饑民，肅宗並沒有問題。由於李皋及時貸糧賑饑民，救活了數十萬人。其實，每個朝代都有一些敢於冒死不待請示便“擅自”做主賑救災民的良吏。前麵提到的汲黯便是一例。漢代的第五訪也曾這麼幹過。他在張掖郡守任上時，有一年遇到災荒，一石粟漲至幾千錢，第五訪及時開郡倉賑濟饑民。郡吏擔心因此受罰，第五訪說：“假如要等待上報，就是不顧災民的死活。本太守願用自己一個人的性命拯救百姓。”於是他散穀貸民，全郡的災民都得救了。還有的官吏，雖未“擅賑”，卻敢於向朝廷請命救災，也是難能可貴的。元朝時蓋苗任濟寧路單州治今山東單縣判官。有一年鬧災荒，蓋苗向上報災請賑，沒有得到回音。正好其他州也報災，郡府派蓋苗直接到戶部去請求賑濟。戶部接到蓋苗的報告，感到很為難，不想發賑。蓋苗跪在中書堂下，拿出糠餅給朝廷的官員看，流著淚說：“濟寧的百姓都吃這個，況且吃不到這個的人更多，怎麼能坐視不救呢！”朝臣都被感動了，於是下令凡受災之處均行賑濟。如果說為政一方的官員以救災為己任，是當地百姓的福分的話，那麼作為一國之君的帝王，若能關心民瘼，則是天下災民之大幸了。明仁宗朱高熾為太子時，一次應詔赴京，路過鄒縣，見百姓背筐摘取草實，便停馬詢問這是幹什麼。百姓答說：“今年荒歉，拿它當糧食。”
太子為之哀痛，跳下馬來，走進災民家裏視察民情。隻見男子婦女穿著用碎布結成的衣服難以遮體，鍋灶已傾倒廢棄。太子感歎百姓之苦如此嚴重，令隨行的官員賜錢給災民。又召見村中長老詢問疾苦，把自己的食物分給大家。這個時候，山東布政使石執中來迎接太子，太子責令他督促各縣官吏，迅速勘定受災人數，路近的限天，遠的限天，發糧賑濟。石執中建議每個饑民發糧鬥，太子命令暫發鬥，並對他說，“你不要怕被扣上擅自開倉放糧的罪名，我見了皇上自當請奏。”後來太子當了皇帝，是為明仁宗。即位那年，仁宗聽說江蘇的淮安、徐州以及山東部分地區受災，而有的官吏正加緊征稅，於是在西角門召見大學士楊士奇等人，下令擬詔全免今年夏稅，秋糧減半。楊士奇說，此事可先讓戶部、工部知道。仁宗說：“救民於困苦之中，應當像救火和拯救落水的人一樣，不可遲緩。”並叫人拿來筆墨，讓楊士奇就地起草詔書。看完起草的詔書，仁宗加蓋玉璽，派使臣立即起程，然後才說，現在可傳達給戶部和工部知道。左右的官員建議說，淮安等處方圓千餘裏，未必全無收成，應有所區別，不濫施皇恩。仁宗說：“體恤百姓寧可過厚。身為天下之主，怎能與百姓斤斤計較呢？”在“體恤百姓寧可過厚”的指導思想下，災區人民自然可以得到有效的賑救。
這確實是災民的幸運。隻可惜，仁宗在位隻一年便病逝。更可惜，兩千多年的封建社會裏，像明仁宗這樣關心民瘼的君主帝王雖然有一些，但還不夠多。帝王最關心救災的朝代是清代，清前期從順治到嘉慶、道光，都十分重視賑務。清代救災，也最“得人”和善用人。為了保證荒政惠及於民，清政府在救荒選人、用人方麵建立了一套獨特的管理與監督方法。正是由於用人得當，才使浩繁而又瑣細的救荒工作曾得以順利進行。清代救荒工作從未停頓，但政府既未設置專門的救災機構，也無專司救災之吏。其原因，首先是曆代皇帝均將荒政視為國家根本大計，十分重視。從批閱報災奏章到派員撥款赴救，躬親督辦，追問查詢，可謂不遺餘力。上已如此，下必效之。省、府、州縣各員，也把施行蠲賑當做地方政務的主要內容。督撫、知府、知州、知縣便是該地的救災總管，無須另設機構或派員。再者，救災的特點是時間性極強。要麼無所事事，要麼需要大量的辦賑人員。若置常設機構，平時徒糜開支，臨災又不夠人手。因此，清代形成了戶部籌劃組織、地方督撫主持、知府協辦、州縣官具體執行的救災組織體係，層層向上負責。有了這樣一套體係，既可保證救災效率，又責任明確，便於督辦。為了監督救災和彌補勘災、審戶時人員不足的困難，中央還要另委派一些官吏協助辦賑。所派官員既有堂官司官等中央官吏，也有管理河務、漕務、鹽務的專職官吏，甚至還有當地駐軍的將軍都統。臨近災區之地的諸府、州縣正、佐等官，更是必不可少的差遣對象。
所派官員按職員、品級之不同各有不同的職責。與總督、巡撫品級相當的中央各部院尚書、大臣、都察院左右都禦史、各部院侍郎、副大臣、內閣學士以及總河、總漕等官，一般要“會同該督撫”主持、監督一省的救荒事務。有時對差往地方主持賑災的官吏加以欽差銜，全權處理一切賑災事務。若中央派員品級、職位稍遜於總督、巡撫，則僅行監督之責，主持者仍為地方大員。與地方府一級官員品級相當的京官及臨近災區的諸府官吏，通常是與各府官員共同主持或監督賑務，或具體負責各州縣的救災事務。州縣以下正佐官吏、候補、試用人員等主要是參與勘災、審戶、發賑等具體工作，屬辦賑過程中的執行人員。這部分派員人數最多。為了保證賑濟實效，除派員主持、監督賑務外，還要另派員核查辦理結果。康熙二十八年直隸賑災後，次年二月便諭：“前所發三十萬帑金，未審如何散給。所在人民，有無轉徙。應遣部院大臣，往加詳查。”於是，遣部院堂官分四路查勘。嘉慶十八年年直隸辦理災賑，時屆放賑，又派員前往災區詳細查看災情及賑務，其任務是：如業已給賑，即查明該處災民是否能普沾實惠，有無遺濫；如尚未開賑，亦將所辦給賑章程是否周妥，據實具奏。地方督撫一般也於發賑之後，委派道、府官員進行核查。上述複查，謂之明查。此外還有一種暗查。清代諸帝為防備奏報不實，往往還要委派心腹暗中查訪災區賑務，考查地方官辦理效果。乾隆三年年十一月二十日，江南河道總督高賦就曾上密陳賑務情形折，彙報江蘇、安徽二省審戶、發賑情況及災民現狀等。各省督撫為確保不出紕漏，也要委派屬下密查各州縣辦賑情況。查核的內容，主要為地畝災分勘定是否準確、極貧次貧劃分是否合理、散賑是否無濫無遺、災民有無流徙他鄉等。通過密查，的確可查出一些問題。乾隆二年陝西葭州等八州縣受災，施賑後川陝總督查郎阿派員查勘，結果查出葭州、府穀、神木三州縣放賑多有遺漏，致使災民流徙。為此陝西巡撫崔紀痛遭乾隆的訓斥。複查過程中凡查出辦理不妥之事立即更正，查出辦賑劣員則立即調離。這一做法對督促各級官吏辦理好賑務起到一定的作用。在《戶部則例》、《大清會典》中，對官吏執行荒政做出許多帶有法律約束性的規定。其中有些條文還寫進《大清律例》當中。
如《大清律例》卷《戶律？田宅》中，有“檢踏災傷田糧”條，對報災、勘實、發賑、蠲免、捕蝗等諸多方麵都有明確的規定，違反者要給予處罰。不僅如此，清政府還將執行荒政與官吏的陟黜結合起來，把辦賑的好壞作為評估政績、衡量能力、確定優劣的重要考核內容，使地方官吏更加注重在賑災過程中盡心出力，有所表現，以便加官晉級。每次賑務結束後，地方督撫都要對下屬的表現進行總結評價，繕折上奏。優者嘉獎有差，劣者隨即貶黜。即使是督撫大員，皇帝也要根據監賑官的密報，對其施以獎懲。這就使清代各級官吏對救荒賑饑極為重視，不敢隨意敷衍。清代諸多名臣都因善於辦理賑務而得到不同程度的獎掖。至於府、州縣等官吏因此而受到獎掖者更比比皆是。清代對地方辦賑出力的評價標準是：能實心撫恤，輿情愛載，並能捐資給災民的為最好；於賑務經理得宜，災民均受實惠者次之；照章辦理，並無貽誤者又次之。一般情況下，大賑之後，如無災民上告，便會被認為辦理妥當，辦賑人員要受到嘉獎，有突出表現者還可以因此而晉升。革職卸任之員，如辦賑出力，還可開複。嘉慶二十年年丹徒知縣周以勳因審案草率，部議革職卸任。時逢丹徒大旱，賑務吃緊，乃令周以勳幫同接任人員確查戶口，按期散賑。辦理中周以勳盡心出力，卓有成效，於是允其捐複原官。清政府一方麵對辦賑有功人員大加獎掖，另一方麵對賑災辦理不善或違法的官吏視其情書輕重給予不同的處罰。處罰的罪名主要有：假冒賑濟，貪汙賑銀；匿災不報，漠視民瘼；辦賑延遲，玩忽職守等。在辦賑過程中違反成例、請賑疏漏、查勘草率、賑恤不周的“辦理不善之員”，要被降級、降職乃至革職。此外，對辦賑過程中雖無過失，但表現平庸者，也給予一定處分。清代對辦賑官吏違法、失誤的處罰較嚴厲，稍有不妥便可得咎。這就使廉吏在賑災中勤勉謹慎，照章辦事；使貪官有所戒懼，不敢為所欲為，救荒實效由此得以保證。
自然災害是指由於自然異常變化造成的人員傷亡、財產損失、社會失穩、資源破壞等現象或一係列事件。它的形成必須具備兩個條件：一是要有自然異變作為誘因，二是要有受到損害的人、財產、資源作為承受災害的客體。地球上的自然變異，包括人類活動誘發的自然變異，自然災害孕育於由大氣圈、岩石圈、水圈、生物圈共同組成的地球表麵環境中。無時無地不在發生，當這種變異給人類社會帶來危害時，即構成自然災害。因為它給人類的生產和生活帶來了不同程度的損害，包括以勞動為媒介的人與自然之間，以及與之相關的人與人之間的關係。災害都是消極的或破壞的作用。所以說，自然災害是人與自然矛盾的一種表現形式，具有自然和社會兩重屬性，是人類過去、現在、將來所麵對的最嚴峻的挑戰之一。世界範圍內重大的突發性自然災害包括：旱災、洪澇、台風、風暴潮、凍害、雹災、海嘯、地震、火山、滑坡、泥石流、森林火災、農林病蟲害等。中國國土空間上常見的自然災害種類繁多，主要包括洪澇、幹旱災害，台風、冰雹、暴雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等。自然災害是地理環境演化過程中的異常事件，卻成為阻礙人類社會發展的最重要的自然因素之一。
形成發展
凡危害動植物的各類事件通稱之為災害。縱觀人類的曆史可以看出，災害的發生原因主要有二個：一是自然變異，二是人為影響。因此，通常把以自然變異為主因的災害稱之為自然災害，如地震、風暴、海嘯；將以人為影響為主因的災害稱之為人為災害，如人為引起的火災、交通事故和酸雨等。自然災害形成的過程有長有短，有緩有急。有些自然災害，當致災因素的變化超過一定強度時，就會在幾天、幾小時甚至幾分、幾秒鍾內表現為災害行為，像火山爆發，地震、洪水、颶風、風暴潮、冰雹、雪災、暴雨等，這類災害稱為突發性自然災害。旱災、農作物和森林的病、蟲、草害等，雖然一般要在幾個月的時間內成災，但災害的形成和結束仍然比較快速、明顯，所以也把它們列入突發性自然災害。另外還有一些自然災害是在致災因素長期發展的情況下，逐漸顯現成災的，如土地沙漠化、水土流失、環境惡化等，這類災害通常要幾年或更長時間的發展，則稱之為緩發性自然災害。許多自然災害，特別是等級高、強度大的自然災害發生以後，常常誘發出一連串的其他災害接連發生，這種現象叫災害鏈。災害鏈中最早發生的起作用的災害稱為原生災害；而由原生災害所誘導出來的災害則稱為次生災害。自然災害發生之後，破壞了人類生存的和諧條件，由此還可以導生出一係列其它災害，這些災害泛稱為衍生災害。如大旱之後，地表與淺部淡水極度匱乏，迫使人們飲用深層含氟量較高的地下水，從而導致了氟病，這些都稱為衍生災害。當然，災害的過程往往是很複雜的，有時候一種災害可由幾種災因引起，或者一種災害因會同時引起好幾種不同的災害。這時，災害類型的確定就要根據起主導作用的災因和其主要表現形式而定。