第一節概述
一、行政公文的概念
行政公文，即行政公務文書的簡稱。行政機關的公文（包括電報），是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規範體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。
在現實生活中，黨的機關、社會團體、企事業單位為處理公務通常都采用行政公文的格式。
二、行政公文的分類
行政公文可從不同角度分類。
（一）按行文方向，可分為上行文、下行文、平行文
上行文是指下級機關向上級機關報送的公文，如請示、報告等。下行文是指上級機關向所屬下級機關的行文，如決定、指示、公告、通知、通告、通報等。平行文指同級機關或不同隸屬機關之間的行文，如函等。通知、會議紀要有時也可作為平行文。
（二）按時限要求，可分為特急公文、急辦公文、常規公文
公文內容有時限要求，需迅速傳遞辦理的，稱緊急公文。緊急文件可分為特急和急件兩種，緊急公文應隨到隨辦，時限要求越高，傳遞、辦理的速度也就要求越快，但要“快中求準”。隨著社會的發展，人們對公文的時效要求越來越高，即使常規公文也應隨到隨辦，以提高辦文效率。
（三）按機密程度，可分為絕密公文、機密公文、秘密公文、普通公文
絕密、機密、秘密公文又稱保密文件，是指內容涉及黨和國家的機密，需要控製知密範圍和知密對象的文件。文件的密級越高，傳達、閱辦、保管的要求也越嚴。
（四）按文種，可分為13種
2000年8月24日，國務院對《國家行政機關公文處理辦法》再次進行了修訂，文種定為13種：命令（令）、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批複、意見、函、會議紀要。
三、行政公文的特點和作用
（一）行政公文的特點
1．政治性。公文是社會政治活動的產物，是發文者意誌的表現。什麼性質的政黨與國家就有什麼樣的公文。在我們國家，公文具有傳達貫徹黨和國家的方針政策、處理機關公務的重要職能，它的內容與黨和國家的方針、政策密切相關。黨政機關印發和使用的公文，在方針政策上代表了國家和人民的根本利益，為鞏固與發展社會主義事業服務。
2．權威性。公文是製作者根據法定職權製作和發布的，代表了某一政黨，或某一國家，或某一機關，或某一單位、團體的意誌，在它所轄的範圍內具有法定的權威性和行政約束力，如國家領導機關發布的命令、法規就代表了政府的職權和意圖，每一個單位和每一個公民都得遵守，不能違反。
3．實用性。公文是為了解決現實生活中出現的問題和矛盾而製作和發布的，或傳達意圖、頒布法規，或聯係事項、商洽事務，或交流情況、傳播經驗、推動工作。即使對某一曆史現象作出結論，也是為了統一人們當前的認識而作出的，公文始終是麵對現實，為現實服務的。
4．規範性。公文有統一規定的種類、格式和行文規則等，任何機關、單位或團體都不能標新立異，自搞一套。每種公文隻適用於一定的範圍，表達一定的內容，使用一定的格式，不能任意混用。隨著經濟和科技的發展，公文的標準化和公文處理的現代化已逐步擺上日程，公文的規範性將有更嚴格的要求。
5．特定性。公文有特定的作者與體式。公文的作者即是發文機關，多數公文以機關的名義發布。以機關首長或領導人個人名義發布的文告，是以他所在機關法定領導人身份行使職權，並非以私人身份行事。至於機關內部因工作分工而起草某一文件的個人，不能視為公文的法定作者，這與報刊雜誌上發表的個人署名文章相比較有明顯的不同。
（二）行政公文的作用
1．指導和宣傳教育作用。上級機關製定及發布的各項方針政策、指示、決定等，是為了給下級機關和廣大群眾指明方向，闡明措施和做法。下級機關和廣大群眾按照上級的部署、意見和決策進行工作。同時，公文還要闡明政治主張，說服教育群眾，讓群眾了解領導的意圖。黨和國家的各級領導機關可以經常通過製發公文來部署各項工作，傳達自已的意見和決策，對下級機關或部門的工作進行具體的領導與指導。
2．規範行為作用。各級領導機關以及各級權力機關發布的命令、決定、通知等，在所要求的範圍內必須貫徹執行，不得違反，否則將會受到紀律的製裁。
3．處理公務和記載憑證作用。處理公務，包括聯係公務和辦理公務兩個方麵。在各個機關、組織之間，需要互通信息和情報，需要協調、處理許多工作和事務，如上級對下級有曉諭與安排，下級對上級有請求與彙報，單位之間有聯係交流與請托配合，這些都要靠公文來完成。公文是辦理公務的憑證和依據。當其現實效用消失後，它所記錄記載的內容自然具有曆史的憑證和依據作用。
四、行政公文格式
行政公文格式包括公文的書麵格式和用紙、印裝格式等。《國家行政機關公文格式》（國家標準GB/T9704-1999）和國務院2000年8月24日發布的《國家行政機關公文處理辦法》對行政公文的格式作出了明確規定。《辦法》規定，公文一般由秘密等級和保密期限、緊急程度、發文機關標識、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件說明、成文日期、印章、附注、附件、主題詞、抄送機關、印發機關和印發日期等部分組成。這些項目有些是公文的必備要素，有些則可以根據具體情況進行省略。標準將組成公文的各要素劃分為眉首、主體、版記三部分。置於公文首頁紅色反線（寬度同版心，即154mm）以上的各要素統稱眉首；置於紅色反線（不含）以下主題詞（不含）之間的各要素統稱主體；置於主題詞以下的各要素統稱版記。
（一）行政公文的書麵格式
正式公文（或稱文件）包括三個部分：眉首、主體和版記三大部分。每個部分又包括若幹項內容。如下表：
1．眉首部分。眉首部分位於公文首頁紅色反線上方，約占首頁1/3到2/5，由秘密等級和保密期限、緊急程度、份號、發文機關標識、發文字號、簽發人等組成。如果是黨的各級機關文件，則要在紅色反線中間印上一顆紅色五角星，以示同行政機關文件的區別。
秘密等級和保密期限。秘密等級指密級，分絕密、機密、秘密三種。保密期限除國家有特殊規定外，按《國家秘密保密期限的規定》（國家保密局1990年第2號令）第九條執行：凡未標明或未通知保密期限的國家秘密事項，其保密期限按照絕密事項30年、機密事項20年、秘密事項10年認定。秘密等級和保密期限的位置在文頭右上角第一行。
緊急程度。緊急程度是對文件處理的時限要求，急件分特急、急件兩種。其中，電報應當分別標明“特提”、“特急、“加急”、“平急”。它們標寫的位置，標在文頭的右上角第一行，兩字之間空一字。如需同時標識密級和緊急程度，則密級頂格，標識在版心右上角第一行，緊急程度頂格標識在版心右上角第二行。
份號。份號是指一份文件在總印數中的順序號，標在眉首的左上角。標注份號是為了對號分發文件和清退文件，以利於保密。隻有密級文件才標明份號。一般根據文件的份數來決定編幾位，至少不少於兩位。如“1”編為“01”。
發文機關標識。發文機關標識，由發文機關的全稱或規範化簡稱加“文件”二字組成，位於眉首的正中央，多為鋅版套紅大字。因此，正式公文又稱“紅頭文件”如“湖南省人民政府文件”。某些下行文還可用製發機關辦公室（廳）的名義發文，如“湖南省人民政府辦公廳文件”。聯合行文時，發文機關並排。如是行政機關聯合行文，主辦機關在前，協辦機關在後；如行政機關與同級或相應的黨的機關、軍隊機關、群眾團體聯合行文，按黨、政、軍、群的順序排列。“文件”二字置於發文機關名稱右側，上下居中排列。如聯合行文機關過多，也必須保證公文首頁顯示正文。
發文字號。發文字號，又稱文號，是發文機關按照行文時間先後順序編排的。公文代號由發文機關代字、發文年號及該年度的發文順序號組成，位於文件名稱的正下方。機關代字是機關名稱的縮寫，一般由領導部門統一編寫，不得隨意變換；年號是發文的年度，一定要用阿拉伯數字書寫完整，並隻能用方括號，如[2005]，不能寫成[05]；順序號是用阿拉伯數字從“1”開始編的流水號。例如國發[2005]10號，是指國務院於2005年下發的第10號文件。其中，“國發”是機關代字，“2005”是年號，“10號”為順序號。聯合行文隻標明主辦機關的發文字號。公文在刊發時，有時沒有必要把眉首一並刊出，此時，發文字號要寫在標題下麵。
簽發人。簽發人是公文事項的責任者，簽發是機關或部門領導人履行其職權的一種形式。上行文應當注明簽發人、會簽人姓名。簽發人、會簽人姓名要寫在發文字號右側。
2．主體。主體部分，是指公文的內容與結構。這一部分包括標題、主送機關、正文、附件和附件說明、成文日期、印章和附注等。
標題。標題是一份具體公文的名稱。標題應準確簡要地概括公文的主要內容，一般由發文機關、事由、文種三項組成。文頭已有發文機關名稱的，標題可省去發文機關。除批轉法規性文件外，公文標題一般不加書名號和其他標點符號。
主送機關。主送機關指處理公文的主要受理單位。主送機關應當使用全稱或者規範化簡稱、統稱。除少量直接麵向社會或機關全體人員發布的公文外，均要寫上主送機關名稱。向上級請示的公文應主送一個機關，不要多頭主送而造成責任不明。主送機關應頂格寫在標題下、正文前，後加冒號。
正文。正文是公文的具體內容，是公文的核心部分。一般的寫法是：先敘述發文的起因與依據，然後依據發文的目的、要求，說明有關事項，或提出某項主張，最後寫上結束語。正文內容要符合黨和國家的政策、法令，文字簡練，觀點明確，邏輯嚴密，文理通順，標點符號正確。文種不同，正文的寫法也有所不同。
附件和附件說明。附件是為正文作補充說明或印證參考的材料，如圖表、名單、規定等。附件標題置於正文之後、發文機關名稱之前。
成文日期。成文日期是公文生效的法定時間。一個單位發出的以領導簽發日期為準；聯合行文的以最後一個單位簽署的日期為準；會議通過的文件以通過日期為準。發文時間一般標注在發文機關名稱的右下方。會議通過的文件則用括號標注在標題之下。
印章。印章是製發公文機關對文件生效負責的憑證。公文除了會議紀要和以電報形式發出的以外，都應當加蓋公章。聯合上報的公文，由主辦機關加蓋印章；聯合下發的公文，發文機關都應加蓋印章。用印位置在發文時間上側，要求上不壓正文，下要騎年蓋月。
附注。附注是需要說明的其他事項，一般是對公文的發放範圍、使用注意事項等加以說明，如“此件發至縣團級”。位置在成文日期左下方，主題詞上麵。
3．版記。版記部分由主題詞、抄送機關、印發機關和印發日期等組成。版記應置於公文最後一麵，版記的最後一個要素置於最後一行。
主題詞。主題詞又稱關鍵詞，是由反映公文主要內容的規範化名詞或名詞性詞組組成，標注在抄送範圍上方。上報國務院的正式文件，必須選用國務院公布的主題詞；上報省人民政府的文件，除選用國務院公布的主題詞外，還可以選用省人民政府增加的主題詞。主題詞的排列順序應根據主題詞的涵義由小到大，從內容到形式，標引的順序是先標類別詞，再標類屬詞。在標類屬詞時，先標反映文件內容的詞，後標反映文件形式的詞。如《國務院關於加強水土保持工作的通知》，先標類別詞“農業”，再標類屬詞“水土保持”，後標“通知”。其結構形式為：農業水土保持通知。
抄送機關。抄送機關指除主送機關外需要執行或知曉公文的其他機關。抄送機關應當使用全稱或規範化簡稱、統稱。抄送機關寫在主題詞下方。
印發機關和印製日期。印發機關是指具體承辦公文印製和發出的部門、通常為機關的辦公部門或辦公部門下屬的秘書部門。印發日期指辦公部門接到定稿後的起印日期，以公文付印的日期為準，一般寫成“×年×月×日印發”。印發機關和印製日期，位於抄送機關之下（無抄送機關則在主題詞之下），置於文件末頁的最下端，有的用兩條單線攔住。印刷份數置於間隔線右下方。
以上為公文的各個部分與各部分的項目，是一份文件最完備的格式。使用時可視具體情況省去一些項目。至於公布性公文，一般都沒有文頭、文尾部分。
（二）行政公文的用紙、印裝格式
1．用紙尺寸。公文用紙采用國際標準A4型紙，其成品幅麵尺寸為：210mm×297mm。公文頁邊與版心尺寸為：公文用紙天頭（上白邊）為：37mm±1mm，公文用紙訂口（左白邊）為：28mm±1mm，版心尺寸為：156mm×225mm（不含頁碼）。正文用3號仿宋體字，文中如有小標題可用3號小標宋體字或黑體字，一般每麵排22行，每行排28個字。公告、通告等公布性的公文用紙幅麵尺寸可根據實際需要確定。
2．印裝格式。公文排印，文字從左至右橫寫、橫排。在民族自治地方，可以並用漢字和通用少數民族文字，按其習慣書寫、排版。公文應左側裝訂，不掉頁。包本公文的封麵與書芯不脫落，後背平整、不空。兩頁頁碼之間誤差不超過4mm。騎馬訂或平訂的訂位為兩釘釘鋸外訂眼距書芯上下各1/4處，允許誤差±4mm。平訂釘鋸與書脊間的距離為3～5mm；無壞釘、漏釘、重釘、釘腳平伏牢固；後背不可散頁明訂。裁切成品尺寸誤差±1mm，四角成90。，無毛茬或缺損。
五、行文規則
行文規則是指各級機關公文往來時需要共同遵守的製度和原則。遵守這一原則，有利於公文傳遞方向正確、線路短捷有效，避免公文旅行，阻止部分公文進入不必要的流通過程，抑製無價值公文的產生。根據《國家行政機關公文處理辦法》的規定，行文規則主要有：
（一）行文應當確有必要、注重效用的原則
機關行文應從實際出發，嚴格控製發文數量和發文範圍，不搞文山會海。
（二）行文關係根據隸屬關係和職權範圍確定、不得越級請示和報告原則
機關之間的工作關係是由各自的組織係統或專業係統歸屬、地位、職責、權利範圍等因素決定的。它對行文關係有決定性的影響，規定著公文傳遞的基本方向。機關之間的工作關係有如下幾種類型：第一類，處於同一組織係統的上級機關與下級機關存在領導與被領導的關係。第二類，處於同一專業係統的上級主管業務部門與下級主管業務部門之間存在指導與被指導關係。第三類，處於同一組織係統或專業係統的同級機關之間的平行關係，如全國各省、自治區、直轄市人民政府之間。第四類，非同一組織係統、專業係統的機關之間，無論級別高低，均為不相隸屬關係，如軍事機關與各級地方人民政府之間。
按機關隸屬關係和職責範圍行文的規則要明確兩點：一是按機關隸屬關係行文。政府各部門依據部門職權可以互相行文和向下一級政府的相關業務部門行文；除以函的形式商洽工作、詢問和答複問題、審批事項外，一般不得向下一級政府正式行文。部門內設機構除辦公廳（室）外不得對外正式行文。上級機關對下級機關可以作指示、布置工作、提出要求；下級機關可以向直接的上級機關報告工作、提出請示，上級機關對請示事項應予研究答複。除了這一層關係外，在我們國家現行管理體製中，還形成了一種各業務部門上下垂直的條條關係，其中有些部門屬本級政府和上級部門雙重領導，大部分和上級業務部門之間雖然不屬直接領導與被領導的關係，但在業務上的確存在指導與被指導的關係，也就形成了直接的上下行文關係。二是按機關的職責範圍行文。屬於部門職權範圍內的事務，應當由部門自行行文或聯合行文。聯合行文應當明確主辦部門。須經政府審批的事項，經政府同意也可以由部門行文，文中應當注明經政府同意。屬於主管部門職權範圍內的具體問題，應當直接報送主管部門處理。這一點的要求是，行文的內容應是本機關職責範圍內的事項，不能超出，超出了即為越權。如果幹涉了別的機關事務，不僅在實踐中行不通，而且會造成政令混亂。當然，不相隸屬機關之間也有公文往來，那隻能是商洽工作、通知事項、征詢意見等，而不存在請示、報告或布置任務的性質。