製作典章禮樂
東都洛邑建成之後，周公旦召集天下諸侯舉行盛大慶典。在這裏正式冊封天下諸侯，並且宣布各種典章製度。
這也就是所謂“製禮作樂”。為了鞏固周的統治，周公先後發布了各種文告，從這裏可以窺見周公總結夏、殷的統治經驗，製定下來的各種政策。周公曾先後給衛康叔《康誥》、《酒誥》、《梓材》三篇文告。
《康誥》的目的是安定殷民，全篇內容不外乎是“明德慎罰”。周文王因為“明德慎罰，不敢侮鰥寡”才有天下。殷代“先哲王”也是安民，保民。“明德”的具體內容之一就是“保殷民”。“慎罰”，是依法行事，其中包括殷法的合理成分。刑罰不可濫用，有的案情要考慮五六天，十來天，才能判定。至於殺人越貨，“不孝不友”的，要“刑茲無赦”。文告中反複強調“康民”、“保民”、“裕民”、“庶民”。告誡康叔要勤勉從事，不可貪圖安逸。“天命”不是固定不變的，能“明德慎罰”才有天命。“明德慎罰’’也不是一切照舊，而是參照殷法，推行周法，使殷人“作新民”。
《酒誥》是針對殷民飲酒成風而發的。釀酒要用掉大量糧食，這種飲酒風氣在以農業起家的周人看來，簡直無法容忍。周公並非完全禁酒，隻在祭祀慶典的時候還是可以喝一點。群飲是不行的，不可放過，要統統捉來“以歸於周”，“予其殺”。“予其殺”是我將要殺，未必殺。所以“歸於周”，是不要給殷人以象“小子封刑人殺人”的印象。這同“保民”、“安民”是一致的。應該引導殷民去“藝黍稷”即種莊稼，也可“肇牽牛，遠服賈”，去經商養父母。殷代先王，從成湯至帝乙都不敢“自暇自逸”，更何況敢聚會飲酒了。至於工匠飲酒，則另當別論，不要殺，姑且先進行教育。在政策上區別對待是十分鮮明的。
《梓材》也還是提倡“明德”，反對“後王殺人”。至於民人之間，也不要相殘害，相虐待，乃“至於敬寡，至於屬婦，合由以容”。上上下下不虐殺而“敬寡”，而“合由以容”，自然會出現安定的局麵。這種局麵的形成不是輕易可以得到的，要像農民那樣勤除草，整地，惰整田界水溝；象維修居處那樣，勤修垣牆，壁上塗泥，頂上蓋草；又如同匠人治器，勤事修斯，再塗上黑漆和紅漆。總之，勤用明德、保民，才能“萬年惟（為）王”。
三篇貫穿一個基本思想是安定殷民，不給殷民一個虐殺的形象，處罰要慎重，要依法從事。至於改造陋習--酗酒，一是限製，二是引導，三是區別對待。作為統治者，要勤勉從事。
《康誥》、《酒誥》、《梓材》是周公對被征服地區的政治方略，而《多士》是對待遷到洛邑的殷頑民的政策。洛邑建成之後，這批建城的殷頑民如何發落。自是擺在日程上的問題。《多士》是周公向殷頑民發布的文告。全文分為兩大段。第一段是攻心，讓殷頑民服從周人統治。理由是你們這些殷士不好，上天把大命給了我小“邦周”，絕不是我“敢弋殷命”、“敢求位”。這如同你先祖成湯取代不道的夏桀一樣，也是“上帝不保”夏桀。我現在把你們從“天（大）邑商”遷到西土，不要怨我，我是矜憐你們的，這也是天命所在。第二段內容是宣布給以生活出路，讓他們就地安居，有你們的田地，有你們的住宅，“爾乃尚有爾土，爾乃尚寧幹止。”如果你們能順從聽命，有德，還會被任用。上天會可憐你們，否則，你們不但會失去土地，而且我還會把上天的處罰加在你們身上。
對俘虜進行攻心戰術，使之自食其力，恩威並施。這是一整套改造政策。周公反複申明的“天命不是他的創造，而是從遠古繼承下來的。《墨子·兼愛下》引《禹誓》：“用天之罰”，是禹征三苗時發表的誓詞。湯在征服夏桀時誓師詞中說：“有夏多罪，天命殛之。”“天”已經不是單純反映自然力量的神，天神已經幹預人間事務。周公在《牧誓》中也提到“恭行天之罰”。對敵人多講天命的周公，對“天”的觀念已經有所發展。“天命”是否轉移，怎樣才能保住“天命”，取決於有沒有“德”，桀、紂失掉天命是因為失“德”，周人要保住“天命”則必須有“德”，因此周公在教導周人時就多講“明德”。“天命”變成可以保持和爭取的了。人不再是盲目地服從“天命”，而有了主觀努力的可能了，這是積極的。天子是天的代理人，一方麵他具有無上的權威，但不是無條件的，他必須有“德”，不然天命就要轉移，因此君主、天子不可以為所欲為的，是有條件、受約束的。紂在滅亡前夕還說“我不是有命在天乎？”周公的思想比他，比殷人要大大前進一步。保住天命的條件之一是“保民”，民的狀況不能不成為君主認真考慮的問題。參與建新都的除去殷遺之外，還有“侯，甸、男、邦、伯”，這些多是殷的舊有屬國。東都建成，周公除去對殷頑民訓誡之外，還對這些“多方”訓誡。《多士》強調天革殷命，《多方》則突出殷代夏、周革殷，是由於“不肯戚言於民”、“不克明保享於民”，於是成湯用“爾多方簡代夏作民主。”周“克堪用德”，天才讓周“簡畀殷命，尹爾多方”。對“多方”則反複強調“保民”。針對“多方”懷念舊殷，不愛周邦，一方麵讓他們有田宅；另一方麵，如果不聽周的號令，則“我乃其大罰殛之”。假如內部和睦，努力種田，“克勤乃事”，天要矜憐你們，我有周還要大大地賞賜。有德者，還可以在王廷作官。為期五年為善，你們仍可以回到本土。