三、《憲綱條例》
明代的監察法規較之元代又有進步。早在洪武年間，朱元璋即以敕令的形式陸續頒布了對監察機關的職權範圍、施行規則等各項法律規定。如先後製定了《憲綱》、《出巡相見禮儀》、《奏請點差》和《巡曆事例》等條例。此後經惠文帝、成祖、仁宗、宣宗曆朝有所增補，至英宗時條款已頗具規模。正統四年（1439年），正式製定頒布了《憲綱條例》（簡稱《憲綱》）。《憲綱》對監察官的地位、職權、選用、監察對象以及行使權力的方式和監察紀律作了詳細的規定。這已是一部“所定憲例甚備”的監察法規了。此後，曆朝陸續有所增補。孝宗弘治年間編纂成的《大明會典》把有關監察機關的法規條例彙總納入其中。此後，《大明會典》曆經武宗正德的校修，世宗嘉靖時重修，神宗萬曆時再修，於萬曆十五年（1587年）正式成書，共228卷，體例以六部九衙署為綱。其中監察法規列入209至213卷。明代監察法規大體參照元朝的監察法規，並加以充實和發展，成為清代的《台規》之範本。
（一）關於都察院法規《大明會典》中所載都察院的法規，體例龐大，內容複雜，典中有典，前後共3卷，條文達200條。其中有：①憲綱總例，10條；②督撫建置；③各道分隸；④糾劾官邪，10條；⑤考複百官，5條；⑥急缺選用；⑦奏請點差，20項；⑧出巡事宜，27條；⑨照刷文卷條；1
0回道考察，39條；11問擬刑名；12追問公事，附申冤；13審錄罪囚，附 審決；14監禮糾儀，18條；15撫按通例，21條；16巡撫六察；17巡按七察
；18監官遵守條款，20條；19監紀九款；20南京都察院事例，28條。
（二）關於六科給事中法規六科給事中條例分為總例和各科事例兩大部分；計100多條，總例部分規定了給事中的權責和權限範圍，如禦前進呈各衙門章奏，受理各衙門題奏，參預大政會議、檢驗章奏文狀違失等職權。分科事例分為：吏科20條，戶科25條，禮科16條，兵科35條，刑科13條，工科18條。事例分列了各科權限及其工作細則。此外，還附有南京六科給事中條例59條，內容與中央六科相似。
（三）明朝監察法規的特點明代監察法規最鮮明的特點是：它不僅對監察職能的確認、履行職務的效益等方麵規定得較曆代詳盡和切合時宜，並且製定了具體的部門監察法規以及施行細則。從體係上集兩千年封建監察法律之大成而臻完備。具體特點：一是明確規定了各類監察官的職責。《糾劾官邪規定》都禦史有三劾權：①凡文武大臣奸邪，小人結黨為非，擅作威福，紊亂朝政者糾劾；②凡百官有司，猥瑣閎茸、善政無聞，肆貧壞法者糾劾；③凡學術不正、上書陳言變亂成憲，希求進用者糾劾。《巡撫六察》規定，凡為出使巡撫，必遵循以下六條：①清吏治；②懲盜賊；③肅邊政；④恤災黎；⑤進耆老；⑥便人民。《巡按七察》規定巡按禦史職權範圍有七：①雪冤獄；②清軍役；③正官風；④劾官奸；⑤清屬吏；⑥正法紀；⑦肅盜匪。二是明確規定了禦史出巡細則。對點差、巡察、回道考察三大環節都有詳細規定。①點差。委派監察禦史赴地方巡按，稱為點差。點差曆代都有，但對巡按點差缺乏明確的規定。明朝則製訂了奏請點差20項細則，對點差的有關事項均有明確規定。如點差權限的規定：凡差派禦史分巡等事，由“都察院具事目，請旨點差”。方式由都禦史引禦史兩員，皇帝點差其中一員。點差差級劃分：規定禦史出差根據道裏遠近、事務繁簡分為大、中、小三等，小差為禦史初任試職時的差務，試職期滿，經考核合格實授後，必須先任中差（專差），然後才能請點大差（巡按）。出差期限規定：按出巡地區路途的遠近，規定出差期限，如貴州每期往返為135日，山東、山西每期為53日。“如違限十日以上，量行參罰，一月以上，重加參罰，兩月以上，參調別用”。②巡察。規定巡按禦史銜命巡察州縣，性質是代天子巡狩，任務舉凡吏政、刑名、治要、檔案、學校、農桑水利、風俗民隱、無所不察。出巡事宜，規定了隨員、治所、財務以及與司府州縣相見禮儀。
為保證出巡禦史的權威及人身安全，《諸司職掌》規定：“凡分巡按治州縣——其經過去處，差撥弓兵防護”。後來還有遣官軍護送的事例。這實際上是禦史人身安全保護法。為確保禦史行使職權。《憲綱》規定，禦史所巡之處，在職權範圍內，如需查閱案卷，傳問官吏，所在官吏不得推托。這是禦史行使權力的必要規定。因此，這一監察法被以後所有監察法規所采用。③回道考察。禦史巡曆期滿，不許枉道回家，必須回京依期交代，由都察院堂上官對其任期內的成績進行考核，考核稱職者回道管事，不稱職者酌情予以處罰，稱為回道考察。正統十四年（1449年）規定：“令禦史差回，都察院堂上官考其稱否具奏”。禦史回道考察，以《憲綱》為衡量標準，嘉靖十三年（1534年），又專門製訂了禦史回道考核《造報冊式》40條，作為考察標準。內容十分詳備，幾乎涉及禦史出巡該做或應掌握的所有事宜。如需彙報：薦舉過文武職官若幹員，禮待過文武職官若幹員，糾劾過文武官若幹員，戒飭過文武職官若幹員，表彰過孝義節婦若幹起，問訊過文武職若幹員，查理過倉庫錢糧若幹數，提督過學校生員人數，並作重點培養對象者若幹名，興革過軍民利病若幹事，存恤過孤老若幹名，會審過罪囚若幹起，複核過輕重罪犯若幹起，追過贓罰若幹數……凡此種種，回道禦史必須一一如實開報。三是明確規定了監察紀律。明統治者對監察官本身的素質作風十分注重，認為“風憲之任至重，行止語默，須循理守法，若纖毫有違，則人人得而非議之。……在我無瑕，方可律人。”為此加強了監察官本身的作風建設，製定了監察紀律，如《監官遵守條款》和《監紀九款》等。其中許多條文是要求禦史保持廉潔奉公。如：①巡按不許擅令官府和買貨物，私役夫匠，多用導從，多用鋪陳、以張聲勢，違者治罪。②風憲凡飲食供帳，隻宜從儉，不得逾分。禦史出巡地方，不得縱容官吏出城迎送，亦不得盛張筵宴，邀請親朋。③巡按所到地方，凡官吏稟事，除公務外，不得問此地出產何物，以防下人窺伺作弊。④都察院官員及監察禦史，按察司官吏人等，不許於各衙門囑托公事。違者比常人加三等，有贓者，從重論。⑤禁攜家眷。巡按禦史不得帶一家眷。即音信也要斷絕不通，以示杜絕私念，一心為公。⑥監察禦史、按察分司，巡曆去處，合用紙筆、墨、燈油、柴炭，行移所在有司，並支給官鈔，收買應用，具實銷算。此外，監察紀律中還有要求禦史按法辦事，同事之間相互協作等。這些紀律規定，在明朝不僅對禦史具有極大的約束力，而且對清代監察法規的建設也產生過影響。清代的《監司互相監督法》即是遵循《監紀九款》而製定頒行。有些紀律條款至今仍有參考和實用價值。
四、科道官的選任、考核和升黜
（一）科道官的選任。明代六科給事中與十三道監察禦史並稱“科道”，他們是監察隊伍的主幹力量，因此，朝廷對科道官的選任十分重視。
1關於選任資格和標準監察官當風霜之任，更需要潔身自好，操履篤實。因此明統治者選任科道官首先強調個人品行，要求持身端肅，公勤謹慎，大公無私。如洪武初太祖詔令，監察禦史當“慎選賢良方正之人。”還強調“方麵之任，貴在廉明”。永樂時成祖曾說：“禦史當用清謹介直之士。清則無私，謹則無忽，介直則敢言。”正統年間英宗詔：“中外風憲係綱領之司。須慎選識量端宏、才行老成任之。”其次，必須有一定的“學曆文憑”，即必須有較高的文化素質。永樂七年（1409年），明成祖在罷免由吏出身的洪秉等四禦史時說：“禦史為朝廷耳目之寄，宜用有學識通達治體者。”並詔“自今勿複用吏。”明代規定，京官非進士不得考選，外官則舉人出身的也可以預選。不過在明初選拔科道官時的學曆條件尚較寬，除新科進士外，舉人、監生都可以補選。朱國楨《湧幢小品》卷8說：“祖宗舊製，凡給事中、禦史缺，於舉貢、進士內年三十以上選補。”明初選任監察官不太注重學曆，這是因戰亂剛結束而人才奇缺。到了明中葉以後，則重進士而輕舉、監。舉人、監生出身的推官、知縣雖可以參加科道考選，但少有任職的機會，即幸運而考中，也往往不被重用。再次，要有三年以上為官經曆，弘治十五年（1502年），孝宗諭：“給事中照禦史例，選曆練老成者充補。”《明史選舉三》載：“其後（弘治）監生及新科進士皆不得與。或庶吉士改授，或取內外科目出身三年考滿者考選。”所謂“三年考滿者考選”，即必須有為官三年的經曆才具備考選科道官的資格。《憲綱》規定“不許新進初仕”為監察官。監察官具有為官經曆，往往能通曉行政業務，熟悉官場弊端，了解民俗風情，這對於他們一旦走上監察崗位就能駕輕就熟顯然是有益的。第四，必須年富力強。年齡要在三十歲以上，六十歲以下。明朝人夏言說：“祖宗舊規，凡給事中有缺，止於進士年三十以上者考選奏補。”朱元璋還規定：“若年六十以上、七十以下者，當置翰林院，以備顧問。”嘉靖年間，“知縣何瑚年過六十而選禦史”，被禦史洪垣劾之，帝聞，“令十三道禦史公舉隱年冒進若瑚者”，又查出4人，全部撤職。第五，相貌端正，言詞流暢。這是一項特殊要求。萬曆時曾任吏部尚書的張翰，在其《鬆窗夢語》卷8《銓部紀》中寫道：“餘選數次，必身、言、書、判皆備，始授台諫”。弘治二年議定的升用科道事例規定：選禦史必須“人物端莊，語言正當，操識優長者”。第六，避親。為了防止監察官員徇私舞弊，明朝還規定選任監官的回避製度。回避原則以官職大小，以下避上。“故事，父兄現任在京三品大臣，其子弟為科道言事官者，俱改任別衙門。”如此種種，明朝士人風氣視出任監察官員為一種榮幸。
2關於選任方式和途徑科道官的選任方式，據《明史選舉三》記載，有薦舉、選補、遷擢、改授、考選等，而在英宗正統以後，以考選為主要形式。（1）薦舉。明朝初年，因開國不久，學校新建，官吏人才缺乏，朱元璋命令各級官員薦舉所知道的人才。當時由舉為禦史的有趙麟、苟文甫、宋矩等。洪武以後，規定隻有三品以上京官和都察院堂上官，十三道監察禦史才有資格薦舉禦史。被舉官員必須經過吏部勘核，合格後才能授職。在科舉製度穩固以後，所需官員一般通過考試進行，薦舉逐漸廢棄。這種情況正如《明史選舉誌三》所言，正統元年（1436年），“帝以朝廷求賢不可止，自今來者，六部、都察院、翰林院堂上官考試，中者錄用，不中者黜之。薦舉者益稀矣。”（2）選補。即進士、舉人、監生等初入仕途就被選任為禦史、給事中。《明史選舉誌三》雲，洪武初，給事、禦史初授、升遷各半。初入仕途，就授職監察百司之官邪，畢竟有它的局限性，因此宣德二年（1427年）規定：今後“不許新進初仕”為監察官。（3）庶吉士改授。庶吉士製度是明代儲備官員的一種製度。即凡取得進士資格後，再參加朝考，通過朝考的進士，選為庶吉士。庶吉士入翰林院學習三年，學習期滿後，按成績的優劣授職。成績優秀者留院授為編修、檢討，次者出任給事中或禦史，尤次者分配到六部任職。由庶吉士入選科道官，一般不必經過試職就可直接授任。（4）遷擢。在內外官中品秩較低的官員，經過三年一考滿以後升授科道。遷擢者一般是推官、知縣或學官。（5）考選。所謂考選，就是取內外科道出身三年考滿者，通過一定的考試程序，授予禦史、給中的製度。這項製度始於正統時期。考選又分為臨時與定期兩種。臨時考選即給事中、禦史出缺，隨時考選充補。《明會典》：“弘治六年奏準，禦史員缺，不必限定幾年一次行取，但至缺八員以上，會同吏部考選。”雖臨時考試，而先期有訪單，訪單出於台省諸臣之手，往往據以為高下。定期考選，指禦史員缺，於一定期限內，一次考選以補。萬曆以後規定每三年一選。參加考選者，內則兩京五部主事、中、行、評、博、國子監博士、助教等，外則推官、知縣。從推官、知縣入選者，謂之行取。通過行取選拔的禦史，由於來自基層、熟悉民情，為官清正廉明，所以素質較高。如果有特薦，雖未經考滿，亦可參加考選。考選後的授職，由吏部、都察院協同注擬，給事中皆實補，禦史必試職一年始實授。考選後實行擇優授職的原則，優者授給事中，次者禦史，又次者以部曹用。
（二）科道官的考核和升黜科道官係治官之官，要想正人，必先正己。為了保證科道官廉潔奉公的作風，明代不僅嚴格規定了科道官的紀律，而且製訂了嚴格的考核製度。規定科道官不僅與其他京官一樣要接受六年一次的京察，而且還另有專門的考察。如禦史回道考察。科道官在明代又號稱“極清華之選”，雖然品秩不高，但仕途之廣闊，遷升之便捷，則非其他官吏所能比擬。在明代，正七品的監察禦史、都給事中和從七品的給事中，外放時往往為正四品知府和按察副使，遷升為正三品的六部侍郎和按察使者亦有其例。洪武二十九年（1392年）五月，監察禦史李文敏升為四川按察使，張定升為陝西按察使。宣德時，江西巡按禦史於謙升兵部侍郎（正三品）。由於科道官比普通行政官員的升遷要快，故揚士聰《玉堂薈記》上有“官由科道升者，每苦太速”之說。明統治者給予科道官以遷升的特殊待遇，目的是為了吸引優秀人才充實到監察隊伍中，同時鼓勵在職監官在糾邪革弊中無所顧忌、克盡厥職，以達到“能者益勸，中才亦將自勉”的治效。同時，為了防止科道官玩忽職守、徇私作弊，對他們的處罰也比一般官員為重。明代規定：“（禦史）出按複命，都禦史覆劾其稱職不稱職以聞。凡禦史犯罪，加三等，有贓從重論。”《憲綱》規定，禦史“若知善不舉，見惡不拿，杖一百，發煙瘴地麵安置；有贓者，從重論。”禦史違法，罪加三等的規定，在明宣宗時是嚴格執行的。宣德六年（1431年）二月，都察院奏，棗強縣典吏周宗本“挾私乘醉杖殺皂隸”，監察禦史任祖壽聽任周宗本賄馬一匹，於是論以因公行罰，法司合議，“宗本合依故勘平人致死律應斬”，任祖壽“依聽許財物而事枉者律應徒，以風憲加二等應流”，宣宗對此案判決給予批評並加禦批說：“禦史不能正直，而與罪人交，徇私枉法，若相師成風，法度廢矣！如律罪之，以儆其餘。”這種禦史枉法從重處罰原則是有一定合理性的。因為憲官徇私枉法一則屬於知法犯法，二則危害極大，隻有加罪判決，才能“以儆其餘”。