五、清代監察製度的極權化
（一）皇太極的改革和都察院的建立。清初的政治製度，大體上是以入關前的政治機構為基礎，繼承明朝的封建專製體製而建立起來的。1616年，努爾哈赤統一女真各部，稱汗登基，建立了大金政權（史稱後金）。大金政權是奴隸製的國家政權，它采取的是奴隸主聯合共治的政治體製，通過八旗（即正黃、正白、正紅、正藍、鑲黃、鑲白、鑲紅、鑲藍八旗）製度行使國家機構的職能。努爾哈赤統一八旗，其子侄分別擔任各旗旗主，與八旗旗主共同議政，成為政治、軍事的中樞決策機構。八旗旗主共治國政的體製，就使努爾哈赤以後的汗王失去了至高無上的權力。“清朝大事，諸王大臣僉議既定，雖至尊無如之何”。“六部事俱儀政王口定”。1626年，皇太極（四貝勒）繼汗位。1636年，皇太極改“大金”為“大清”，正式建立清朝，開始稱帝。繼位初，八和碩貝勒權勢相當大，“有人必八家分養之，地土必八家分據之，即一人尺土，貝勒不容於皇上，皇上亦不容於貝勒。”皇太極雖身處大汗之位，卻要同大貝勒代善、二貝勒阿敏、三貝勒莽古爾泰一起南麵坐受朝拜，共執朝政。“雖有一汗之虛名，實無異正黃旗一貝勒也”。結果事事受到掣肘，難以實現他的統治。這種狀況很難適應封建專製主義中央集權國家政治和社會發展的需要。為了加強皇權，清統治者采取一係列措施，逐漸限製滿族親貴、諸王貝勒的權力。首先，提高汗權，縮小貝勒的權力。他通過擴大議政的範圍，讓每旗增派了3人參加議政，使決策機構變成谘詢機構，廢除“上與三大貝勒俱南麵坐”的舊製，改為唯有汗“南麵獨坐”，突出了汗的獨尊地位。其次，對國家機構進行改革，建立了一套脫離八旗製度的國家行政機構。行政機構多仿明製，設立內秘書院、內國史院和內弘文院等內三院，分別掌管起草文書、敕諭、收錄奏疏、記注詔令、給皇帝當顧問等機務。天聰五年（1631年），設立吏、戶、禮、兵、刑、工六部。崇德元年（1636年），設置都察院。崇德三年又設立專門負責蒙古事務的理藩院。內三院、六部、都察院和理藩院，合稱“三院八衙門”。這是依照明朝製度建立起來的一套比較完整的國家機構。都察院是直接為限製滿族王公貴族的權力而采取的一係列的重要措施之一。
皇太極在都察院剛建立時就諭群臣說：“凡有政事背謬，及貝勒、大臣有驕肆慢上、貪酷不法、無禮妄行者，許都察院直言無隱，即所奏涉虛，亦不坐罪，倘知情蒙蔽，以誤國論。”可見，皇太極建立監察製度的目的主要在於製約貝勒等大臣權力，維護皇帝權威。都察院設置初期，體製根據“略仿明製而損益之”的原則，大致參照明代都察院體製，再結合滿洲貴族原有的官製進行建製，設有承政、參政、理事等職官（滿族所建後金及清初部院長官俱稱承政、參政）。承政相當於明朝的都禦史。由於創製，都察院官員並無定數。入關以後，清朝更加重視監察機構的建設，進一步仿照明朝監察體製，對都察院進行改組。改承政為左都禦史，參政為左副都禦史，另設右都禦史、右副都禦史若幹人（右都禦史為總督兼銜，右副都禦史為巡撫等兼銜，都不設專員），改理事官為監察禦史。為了加強地區和部門的監察，乾隆十三年（1748年），設十五道監察禦史，協管各部、寺、院、監，職與明代同。順治三年（1646年），設五城察院，掌稽察京城地方治安。雍正五年（1727年），設宗室禦史處。乾隆三年（1738年），設稽察內務府禦史處。（二）內閣設置和科道合一順治十五年（1658年）改內三院為內閣。內閣總的職掌是“鈞國政，讚詔命，厘憲典，議大禮、大政，裁酌可否入告。”具體說，凡皇帝下達的詔令，由它擬進與宣布，官員奏事的本章，由它呈進，並代擬批旨（皇帝閱後，由六科抄發各部院施行）。內閣既掌承旨出政大權，這就使六科失掉了封駁職掌，造成無事可做，不得不和禦史做同樣事務，於是雍正元年（1723年）將六科並入都察院。科道合一後，六科幾乎等於裁撤。其情況正如乾隆時工科給事中曹一士所言：“凡內閣交出密本，由各該科掛號，即將原封送各該部，取職名附簿備查。是從前本未有從內閣徑下者，即前代中書門下兩省更互校驗之意也。
今臣到任以來，所發見各科本章，隻有紅本，而密本並未一見。至皇上諭旨徑由內閣發部者，臣等遲至浹旬，始得從邸抄一讀。如此則雖欲有所論列，或已無及於事，似非設立科臣之初旨也。”光緒年間，蔡鎮藩在《審官定職疏》中說：“今事或由廷寄，或由閣抄，其下科者，皆係循例奏報，無所用其參駁，雖察六部，隻按月由部赴科注銷而已。”（三）督撫演化和地方四級監察體製清朝省級機關設總督、巡撫、布政使司、按察司和守道、巡道等衙門，其中按察司和巡道是專司監察地方的監察機構，所以通稱“監司”。總督、巡撫是地方最高軍政長官。督撫一職，在明初是臨時派遣的，到清朝已成為固定的封疆大使，代表皇帝行使地方軍政大權。總督一般管轄兩省或數省的軍政與民政。清製，總督例兼兵部尚書和都察院右都禦史銜，別稱“製軍”、“製台”，尊稱“製憲”，亦稱“部堂”。巡撫總管一省行政。每省設巡撫一人。統管布、按等司。例兼都察院右副都禦史，並多兼兵部侍郎銜，別稱“撫軍”、“撫台”、“撫院”或“部院”，其地位略次於總督，但仍平行。習慣上又稱總督、巡撫為“封疆大吏”，或稱“疆臣”、“疆吏”。督撫因分別兼右都禦史、右副都禦史銜，因此仍然負有監察之責。督撫之下，設布政司和按察司。明朝布、按二司都是由中央直接領導的獨立機構。到乾隆以後，督撫成為固定的封疆大吏，布、按二司雖仍為省級機關，但他們不再有直達皇帝之權，失去了行政上的獨立性，降為督撫的屬員了。其中布政使專管一省的財賦和人事，別稱“藩台”、“藩司”、“方伯”。按察使專管一省司法與監察，兼辦驛傳事務，鄉試充監試官，別稱“臬台”、“臬司”、“廉訪”。布政使、按察司並稱兩司。總督（或巡撫）、布政使、按察使合稱三大憲。布政使、按察使的輔佐官，謂之道員，但有守道和巡道之分。清初，設布政使左右參政、參議，駐守在一定地方，叫做守道，每省無定員；又設按察使副使、僉事，分巡某一帶地方，叫做“巡道”。乾隆十八年（1753年），將原來道的參政、參議、副使、僉事名稱全取消，守巡兩道一律稱“道員”（正四品）。道員本是臨時性的差使，從此以後就變為實官了。他們或轄全省，或轄三、四府州，道員自改為實官後，多加兵備銜，節製境內都司以下武職官員。同時又有“司風憲，綜核官吏”的監察官職能，職權益重。因此，道員常與布、按二司並論。因為都是為督撫傳布政令的大員。道員別稱“道台”、“監司”。此外，還有因專門事務而設有轄區的道員，如糧儲道、鹽法道、河道、海關道等。這樣，清代的地方監察，除設十五道監察禦史外，還設有督撫、按察使、道員等監察官員。其中督撫為地方最高行政長官兼監察官，按察使為專職監察官，巡道也是專職監察官，由此形成了十五道監察禦史——總督（巡撫）——按察司——巡道的四級地方監察網絡。
六、都察院的職權
有關清代監察機關之職權，在前麵大致有所涉獵，現根據《欽定台規》、《清朝文獻通考》、《清史稿》等有關記載，綜括為下列幾個方麵：
（一）建議國政權《清史稿職官二》明確記載，左都禦史“並豫參朝廷大議”。即可參加九卿議和廷議。所謂九卿議，凡屬政府機關的大政，都由皇帝敕令下六部、都察院、通政司、大理寺九卿評議或再議，最後由皇帝定奪。所謂廷議，除九卿之外，內閣大學士、都統以及諸親王均可參加的集議製度。廷議內容大多是專門問題，如邊患用兵、國家機構增減等。凡政事得失，民生疾苦，製度利弊、風俗善惡、俱可陳奏。順治十年（1653年）上諭：“凡事關政治得失，民生休戚，大利大害，應興應革，切實可行者，言官宜悉心條奏，直言無隱。”平時的條奏，可隨人各抒己見，若遇重大政事問題，也可由各道全體署名，共同封進。清初還設有建白牌，由各道輪流司管。遇有可言之事，即由建白者具稿，會同各道禦史署名奏陳。
（二）監察行政權《欽定台規》開卷諸篇一再強調，要求科道官“對上至諸王，下至諸臣，孰為忠勤，孰為不忠勤，及內外官員之勤惰，各衙門政事之修廢，皆令盡言”，明白糾參。為了加強對行政各衙門之監督，清統治者以六科給事中坐鎮監督六部，又以十五道監察禦史分工稽察在京各衙門事務。各衙門所管事務的施行和成績，都應向都察院或各科道彙報，各科道得檢查這一類的報告，並兼察視政治的狀況，如有違反法令、紊亂官紀者，即奏請糾正。為加強對各衙門行政效率的督察，清統治者又賦予都察院督催、注銷案卷的權責。所謂督催，即督促檢查各行政機關承擔公務是否如期辦完。所謂注銷，是指每件事情辦完後，要及時辦理注銷手續，以示了結。督催、注銷製度在清朝十分完備，從機構設置、辦事程序，到督催內容標準及罰治辦法都有明確規定。順治十八年（1661年）上諭：“各部事務，雖巨細不同，於國政民情均有關係，理宜速結。今各部一切奉旨事件及科抄，俱定有限期，六科按月察核注銷。其餘不係奉旨事件及無科抄者，若不專令稽察，必致稽遲。除刑部已差科員稽察外，吏、戶、禮、兵、工五部，亦應照刑部例，各差科臣一員，不時稽察。如有遷延遲誤事件，即行參奏。”清代的督催與注銷製度，對保證國家機關的行政效率，起了一定作用。因而這一製度基本上與清代相始終，至清末籌備立憲中因機構大變動才廢止。
（三）彈劾官吏權彈劾官吏違失，曆來是監察官的一項最基本權職。按《欽定台規》規定，清都察院的監察權限、範圍、內容等方麵比前代有不同程度的拓展。權限“上至諸侯王，下至諸臣”，皆可糾參。彈劾內容方麵，不僅可以彈劾官吏違法行為，而且可以彈劾官吏的不道德行為，如“曠廢職掌，耽酒色，好逸樂，取民財物，奪民婦女”等。還把官員是否忠於職守、勤於政事作為監察的重要內容。鑒於明末官吏結黨徇私，吏治敗壞的教訓，清統治者又特別強調對官僚結黨的糾察。《欽官台規》明確指出：“結黨惡習誠朝廷之大患”。要求科道官對於“自皇子諸王及內外大臣官員有所為貪虐不法，並交相比附軋黨援理應糾舉之事，務宜大破情麵，據實指參，勿得畏怯貴要，瞻徇容隱。”清朝統治者還賦予禦史糾彈不法官吏中兩個特權。一是對於風聞傳說未明真相的行為也可彈劾，即“風聞奏事”。明代曾禁止“風聞言事”。至清代太宗、順治、康熙時，為打擊朋黨、整飭吏治，重啟“風聞言事”告訐之風。皇太極認為，再行“風聞言事”，使“貪官似有儆畏”。康熙也深知“風聞言事”有助長攻訐之風的弊端，但又認為；“朕於科道官員，許其風聞入告者，專為廣開言路，使自督撫以下各官一皆知所顧忌而警戒也。”因此，康熙帝明確詔令，科道官所言不實，也不問罪。二是準其密折舉劾，即秘密上奏，上奏的內容僅由皇帝一人知道。如雍正三年（1725年）上諭：“令各人密封進呈，其忠言有可采招怨結冤者，朕將折內職名裁去發出，或令諸臣會議，或見諸施行，而外間不知何人所奏。”實行密折舉劾，在一定程度上消除科道官的後顧之憂，使監察職能得到充分的發揮。為了防止科道官的敷衍塞職，雍正時還規定：“每日一人上一密折，輪流具奏”，“一折止言一事，無論大小事務，皆許據實言陳之。即或無事可言，折內亦必聲明無可言之故。”這是一種嚴格的工作彙報製度，它促使科道官不得不履行職守。