在中國封建王朝皇位繼承製度發展演變曆程中，清朝皇位繼承製度處於一個相對特殊的地位。主要體現在皇位繼承形態的複雜性、多樣性。清朝皇位繼承形態不斷發生變化，曾先後出現汗位推選製、嫡長子皇位繼承製、秘密建儲製、懿旨確立嗣君等4種模式，其原因是多方麵的，一方麵是從後金到大清經曆了從奴隸社會到封建社會的跨越，一方麵是滿漢文化為主的多種文化的有機結合，互相補充，是這一特點所產生的根源所在，也是清朝皇位繼承製度有別於曆代王朝皇位繼承製度之處的核心內涵。清朝皇位繼承製度的演變曆程表明，清朝統治者並非一成不變地承襲漢製，或因襲滿洲舊製，而是將保留、吸收相結合，既學習、借鑒漢族有關經驗，又盡可能地保持滿族傳統製度與習俗的某些特點，將其溶為一體，有所創新和發展，並隨著形勢的變化與需要，不斷予以改進。
與其他封建大一統中央王朝相比較，清朝皇位繼承形態雖然複雜多樣，但是，其皇位傳承卻相對平穩。如果將清朝入關前皇太極承繼汗位包括在內，清朝在將近300年中，累計完成11次皇位交接。少數情況下，皇位爭奪也很激烈，如皇太極去世後曾出現繼統危機，康熙後期諸皇子角逐儲位，以致雍正帝僥幸繼位後大規模清洗政敵。但是，雖然最高統治層內部出現激烈紛爭，卻皆未釀成內亂，大都比較平穩，統治秩序基本上未受過多幹擾。
努爾哈赤時代實行汗位推選製，八王（諸貝勒）以賢能與否作為唯一標準，在八王範圍內推選汗位繼承人，實力最強的皇太極由此脫穎而出。皇太極死後，由於爭奪皇權的諸貝勒勢均力敵，順治僥幸上台；康熙帝的繼位主要由孝莊皇太後而定，也算是懿旨確立嗣君；康熙帝實施嫡長子皇位繼承製時，以皇子是否具有嫡長身份，作為擇選皇位繼承人的唯一標準。康熙十三年，康熙帝立皇後所生的一歲的皇次子胤礽為太子，但由於太子本身的素質問題及其在朝中結黨而廢太子。廢太子後眾皇子覬覦皇位，矛盾更加尖銳。故太子廢而複立，但康熙仍無法容忍其結黨，三年後二廢太子，“立儲困局”幾乎陪伴康熙終身，這也是困擾君主製終身的問題之一。
由於太子是權力繼承的最大受益者，其它失去染指君權機會的勢力都在虎視眈眈地盯著他，千方百計想把他拉下馬——所謂“樹欲靜而風不止”，恰是太子處境的最好寫照。太子既知身處險境，當然要設法自保。除了討君父的歡心，還要做的就是利用儲君的身份壯大自己的力量。正是出於對太子提前奪權的擔心，“儲權”一旦強大君主必然會感到威脅，清朝前期如努爾哈赤曾先後讓嫡、庶兩長子代理國政，但兩子為樹立自己的權威，一再打擊功臣宿將，嫡長子諸英甚至有軾父圖謀，使努爾哈赤的兩次嚐試徹底失敗。康熙也這個問題，他為培養太子下了很大功夫，並屢屢授予“監國”大權，但太子想早登皇位，勾結重臣企圖迫康熙禪位，康熙當然舍不得放權，隻能廢太子了事。
當然康熙朝之所以立儲如此艱難，還有一個問題就是皇子太多，康熙在位時間太長，清代曆史上，康熙除了文治武功堪稱最傑出的皇帝外，還有三個之最。這便是後宮的女人最多，其中有名號的後妃就有55位，其他侍奉的無名號的女人則不計其數。其次是子女最多，一生共有子35人，女20人，共計55人。再一個是在位最長。從順治十八年（1661）即位，至康熙六十一年（1722）駕崩，共在位61年。照中國人的風俗和生活準則，多子、長壽被視為人生難得的福氣，但在康熙朝卻變成了一種災難。而這時的康熙又偏偏在立太子的問題上，立了廢，廢了立，反複無常，狡黠多變，又使兒子們在希望與絕望，絕望與希望中加深了矛盾並引發了一場混戰。當這種父子之間、兄弟之間的矛盾與混戰交織而來時，一代英主康熙大帝也無可奈何，隻有倒地慟哭的招數了。
從夏啟“家天下”開始，到清康熙帝為止，曆史其實就是在原地不停地轉圈，怎麼也走不出這個“立儲困局”。
不過這一切最終被睿智的雍正帝完美地解決了。雍正登極後，總結前四朝的曆史教訓，登位後便宣布改行“密詔建儲”製度，采取既立太子，又不宣布的辦法，由在位皇帝認真觀察考查諸子，將其中最符合繼位執政條件的人，親筆書寫密詔兩道，一道放置於乾清官最高處“正大光明”匾後；另一道隨身攜帶，一旦去世或在彌留之際，才責令大臣宣示，被命為嗣皇帝的人立即登位。這樣做，一可以杜絕紛爭，避免避免皇子們爭奪儲位；二則在不分嫡、庶、長、幼的情況下，可以挑選出最符合條件的人繼位，有利於在皇子中選優，對清朝統治有長遠的利益。雍正此一改製，消除了二千多年來皇位繼承製存在過的人為危機和動蕩。雍正帝死，莊親王允祿等打開所儲立皇太子密封，宣布皇四子弘曆即位，這就是乾隆帝。乾隆第十五子嘉慶也是如此。隻有道光是清代唯一一位以嫡長子身份即位的皇帝。不過到清朝後期，鹹豐、同治、光緒三帝，由於隻有一個兒子或沒有兒子，就沒有再采用這個秘密建儲的方法。
第四節 雍正大改革
雍正粉彩瓷器
當皇帝成為一項製度固定於封建社會的頂端時，他就注定了患有四高：高投入、高回報、高風險和高演繹。康熙死後，雍正即位，關於這方麵的皇權交接演繹的傳說很多，一種說法是“謀父”，民間關於康熙被毒死的傳聞很多，其中以曾靜在《知新錄》的說法最為典型：“聖祖皇帝在暢春園病重，皇上（指雍正）就進一碗人參湯，不知如何，聖祖皇帝就崩了駕，皇上就登了位。”另一種說法是矯詔。如康熙六十一年（1722）朝鮮使臣回國報告康熙凶耗和雍正即位之事時說的，“或稱秘不發喪，或稱矯詔襲位。內間事秘，莫測端倪。而至於矯詔，則似是實狀。”流傳最廣的說法是，康熙臨死前的遺詔寫的是“傳位十四子”，也就是傳位於十四阿哥胤禵，但雍正偷偷把遺詔給改了，把“十”改成了“於”字，結果變成“傳位於四子”。
對於前一種說法，康熙是否被一碗人參湯毒死，頗有爭議。但康熙曾明確表示：“南方多庸醫，每每用補劑，而傷人者不計其數，須要小心。曹寅原肯吃人參，今得此病，亦是人參中得來的。”五十七年（1718）的時候，康熙又說：“南方人最喜歡服用人參，北方人用人參就不合適。朕以前從不輕易用藥，恐與病不投，無益有損。”而且由於兩次廢太子，康熙對這些阿哥們並不敢完全輕信，就是擔心會發生意外的政變。在康熙五十六年（1717）的遺詔裏，康熙也曾列舉了曆史上那些君主被謀害的事例，說即使英明之主也難善終，這說明康熙平時的警惕心很高，被毒殺之說，恐難成立。
對於後一種說法，清代關於皇子的稱呼，前麵必須有一個“皇”字，比如皇長子、皇太子或者皇四子，如果簡單的把“十”改成了“於”字話，整個句子就都不通順了，本是“傳位皇十四子”，改成了“傳位皇於四子”，這顯然語法不通。其次，清代時的書寫習慣一般不用“於”字，而用“於”字，而且當時朝廷詔書一般是用要滿漢兩種文字書寫，漢文可以改，滿文就沒有辦法了。
實則，在康熙對諸子失望之餘，無奈之下，康熙選擇了雍正的兒子，即未來的乾隆皇帝弘曆，作為重點培養對象。朝鮮景宗二年（清康熙六十一年，1722）的《李朝實錄》中記載了關於康熙駕崩時的一些情況，倒可以作為雍正繼位的旁證。據他們記載，康熙臨終曾有遺言說“第四子雍親王胤禛最賢，我死後立為嗣皇。胤禛第二子有英雄氣象，必封為太子”，這就是前麵說康熙因寵愛弘曆而決定傳位於雍正的這件事，這樣一來，傳位於雍正的聖意昭然若揭。
之所以雍正即位這麼多的故事，一方麵是由於康熙朝的儲位之爭過於激烈，怎能不讓人倍加照顧，多方猜測？而雍正在即位後，又誅殺兄弟與功臣，康熙崩崩的時候，年滿20歲的皇子共有15人：即雍正的大哥允禔、二哥允礽、三哥允祉、五弟允祺、七弟允祐、八弟允禩、九弟允禟、十弟允礻我、十二弟允祹、十三弟允祥、十四弟允禵、十五弟允禑、十六弟允祿和十七弟允禮。雍正繼位後，對他們挨個審查，按照對皇位的危害程度加以不同的待遇，其中老大，老二、老三、老五、老七、老八、老九，老十全部殺害，十二被降職，十四、十五被軟禁，而且雍正的心腹年羹堯和隆科多也先後被殺。而且雍正還欲蓋彌彰地拋出《大義覺迷錄》，對民間腐儒提出的“謀父”、“逼母”、“弑兄”、“屠弟”、“貪財”、“好殺”、“酗酒”、“淫色”、“好諛”、“任佞”等十項大罪，進行自辯，頒行天下。這些無疑把自己的名聲搞臭了。
而更為重要的是，雍正即位後所推行的各項改革政策，把自己推向了峰頂浪尖，推向了天下官吏和文人的對立麵。
康熙前期文治武功非常顯赫，但中期以後，儲位之爭弄得他焦頭爛額。加之康熙寬於禦下，到康熙後期官吏貪汙、錢糧短缺、國庫空虛的情況已相當嚴重，“戶部庫銀虧空數百萬兩”。有些道府州縣“藩庫錢糧虧空，近來或多至數十萬”，大清朝外強中幹。已經是吏製混亂、無官不貪，國庫儲銀僅800萬兩的近乎破產的爛攤子。
到雍正即位時，已“百弊叢生”。對康熙晚年存在的社會問題，雍正有清醒地認識：“朕在藩邸四十餘年，凡臣下之結黨懷奸，夤緣請托，欺罔蒙蔽，陽奉陰違，假公濟私，麵從背非，種種惡劣之習，於群情利弊事理得失，無不周知。”‘若不懲創，將來無所底止。”因此，雍正一改康熙朝政尚寬仁的政策，繼以嚴猛，雍正在位短短13年，最主要的特點就是“改革”。要“雍正改元，政治一新”，以求“振數百年之頹風，以端治化之根本”，“唐宋元明積染之習盡行洗濯，則天下永享太平”。
1．整頓吏治，清查虧空。雍正元年（1723年）正月，他大刀闊斧、雷厲風行地連續頒布11道諭旨，訓諭各級文武官員：不許暗通賄賂，私受請托；不許庫錢虧空，私納苞苴（jū）；不許虛名冒餉，侵漁貪婪；不許納賄財貨，戕人之罪；不許克扣運費，饋遺納賄；不許多方勒索，病官病民；不許恣意枉法，恃才多事等。嚴誡：如因循不改，必定重罪嚴懲。
雍正整頓吏治首先從清查虧空開始。他指出“藩庫錢糧虧空近來多至數十萬，蓋因巡撫之貲用，皆取給幹藩司。或以柔和交友，互相侵挪，或先鉤藩司短長，繼以威製勒索，分肥入己。”他即位伊始就發布上諭，要求：“各督撫將所屬錢糧嚴行稽查，凡有虧空，無論已經參出及未經參出者，三年之內務期如數補足。毋得苛派民間，毋得借端掩飾。如限滿不完，定行從重治罪。三年補完之後，若再有虧空者，決不寬貸。其虧空之項，除被上司勒索及因公挪移者，分別處分外，其實在侵欺人己者，確審具奏，即行正法。倘仍徇私容隱，或經朕訪聞得實，或被科道糾參，將督撫一並從重治罪。”。一個月後，他在中央設立了會考府，剝奪了戶部奏銷錢糧之權，將各部院“一應錢糧奏銷事務”具交會考府稽查。會考府成立不到三年，辦理部院奏銷錢糧550件，其中駁回改正的有96件，占17％，允祥等查出戶部庫銀虧空250萬兩。清查中涉及貴族官僚雍正也決不寬貸，康熙第十子敦郡王允被應賠銀兩，賠數萬金，差額仍大，後查抄了他的家產。康熙十二子履郡王允掏為賠銀兩，不得不將家用器皿擺在大街上出賣。
在中央清查虧空的同時，地方清查虧空工作也於雍正元年（1723）全麵展開。江蘇巡撫吳存禮、布政使李世仁、江蘇糧道王舜、前江南糧道李玉堂、湖廣布政使張聖弼、糧儲道許大完、湖南按察使張安世、廣西按察使李繼漠、原直隸巡道宋師曾等均於當年被革職、查封家產。
《清史稿·食貨誌》說：“雍正初，整理度支，收入頗增。”史家評論說：雍正“澄清吏治，裁革陋規，整飭官方，懲治貪墨，實為千載一時。彼時居官，大法小廉，殆成風俗，貪冒之徒，莫不望風革麵”。說明雍正整頓吏治的成效。
2．火耗歸公，推行養廉。所謂火耗，即地方官在向百姓征收賦役銀兩時加征的損耗。它原是由各地方官私自加征的項目，火耗的淵源始於明代中期“一條鞭法”，由於當時的賦稅開始普遍采取征銀，百姓所繳的銀子多為零碎小塊，各州縣政府把它彙總上繳國庫時，要熔鑄成錠，主管財政、民政的戶部，對銀錠的重量、成色，均是有嚴格的國家標準的。從散碎雜色的銀子，到成色重量達標的銀錠，中間要經過熔鑄這一道工序。散銀經火一燒，就必然有個損耗問題，這個損耗是無法避免的。於是，州縣官吏要求納稅人賠償；於是在應繳的稅銀數額之外，納稅人再多繳一些，這多繳的部分就叫“火耗”，用來補償熔煉碎銀的損耗和運輸費用。將碎銀煉成整塊，每兩耗損也就是一二分，即損耗率僅為百分之一到百分之二。然而，州縣官吏卻不以實際損耗作為征收“火耗”的基準，而是大肆多征，一般每兩要加“耗”到二三錢，即附加稅要達到正稅的百分之二十到三十，有時還更高。
到清初時，征收“火耗”比明代有過之而無不及。農業稅是交給國家的國稅，地方官員要吃這一塊，很是有點難下嘴。而“火耗”是地方父母官征收、統籌安排的地稅，自然擁有相當可觀的自由裁量權。所謂“三年清知府，十萬雪花銀”，其中一個重要收入來源當是這個“火耗”。據文獻記載，康熙後期各省征收“火耗”雖然標準不一，但一般省份都達到三四錢，最高的達到七八錢。百姓因此不堪重負。地方官將加征的火耗部分送給上司以固位邀寵，部分肥身家養妻妾，蓄養奴婢。私征火耗已成為腐蝕官僚隊伍、加劇階級矛盾的重要原因。“惟橫征私派之弊，其禍尤烈，如收解錢糧，私加羨餘火耗；解費雜徭，每浮額數，以致公私一切費用皆取給於裏民，無項不苛斂裏甲，而且用一派十、甩十派千，以飽贓官婪蠹之貪腹。嗟嗟小民，膏血有幾，而能滿此漏厄巨壑哉。”
雍正也一針見血地指出：“州縣征收火耗，分送上司，各上司日用之資皆取給於州縣，以致耗羨之外，種種饋送，名色繁多，故州縣有所藉口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而曲為容隱，此從來之積弊所當剔除者也。與其州縣存火耗以養上司，何如上司撥火耗以養州縣乎？”火耗歸公首先在山西實行。次年，河南巡撫石文焯亦奏請在河南實行火耗歸公。後在全國實行火耗歸公之製。火耗歸公後，對於火耗及火耗率，雍正隻許減少，不許增加，並指出：“倘地方官員於應取之外稍有加重者，朕必訪聞，重治其罪。”
火耗歸公後，各省每年至少掌握了數十萬兩的庫銀，雍正規定了這些銀兩的用途，一部分作為官員的養廉銀，所謂養廉銀，即給官員生活辦公補助費用，以此不許他們貪汙，保持廉潔。“禮義廉恥，國之四維；四維不張，國乃滅亡。”這是兩千七百年前，振興齊國，成就霸業的一代奇才管仲的至理名言。在管仲看來，廉恥是立人之大節，蓋不廉，則無所不取；不恥，則無所不為。人而如此，則禍亂敗亡亦無所不至。然而，事實上，廉潔作為一種追求的境界養成，卻遠非那麼容易。古往今來，中國曆代官僚的生活基本上就是貪汙腐化。一部二十四史，簡直就是一部貪汙史。而王朝的興衰更迭，莫不與此有關，無不陷入腐敗周期的輪回之中。
中國的曆朝曆代，對此也提出了種種的解決方案與措施。其中，就有針對國家各級公務員待遇問題的高薪養廉製度。養廉，通常是指以提高薪金和津貼標準等方法，以保證官員廉潔從政的物質生活條件。論曆代工資水平最高的，莫過於宋朝。宋朝的工資，不僅有祿粟（米麵）、職錢（現錢）、帛料（衣服），地方官還有職田（土地），國家還出錢撥給官吏隨身仆役一名；論工資最低的，則莫過於北魏，北魏剛成立的時候，官員都沒有工資；其次是明初，百官俸祿都給米不給錢，而且是相當的少。以洪武二十五年為例，正一品月俸87石，從一品至正三品依次遞減13石，從三品26石，正四品24石，從四品21石，正五品16石，從五品14石，正六品10石，從六品8石，正七品至從九品遞減5鬥，到5石而止。在實際支付時，並不是直接給米，而是折成錢鈔、蘇木、胡椒或布。折來折去，每十石米也就值個一二兩銀子。另有資料表明，一個普通文官，每月隻有三袋米，少的隻有一袋。到成祖以後，米、錢才都給，但也少得可憐。以正七品官為例，每月俸米僅七擔五鬥，折銀不到二兩。這對於一個官員來說，養家糊口尚且困難。也才使得小官舞弊以救貧，大官貪汙以致富。至明中葉以後，貪汙受賄更成了習以為常的吏風。
清代沿襲明製，官俸也很低。正一品官年俸薪白銀180兩，七品知縣一年才45兩。另按俸銀每兩給俸米一斛。在外文官俸銀同京官，但無俸米，武官俸銀隻及同級京官的一半。這點工資，自然無法滿足官員們的日常開支和辦公所用，同時還必須花數以百計的禮金去聘請必須具備的幕客，還要打點上司，送往迎來。而且朝廷還不斷要求官員們“捐俸”、“減俸”，以滿足軍事行動帶來的國家開支，使得官員的正常收入與生活益顯窘迫，隨之而來的是種種變相貪汙的“陋規”。以至於“貪官汙吏遍天下，雖有參劾，不過十分之一，其他蟲墨端較之明季更甚”。
於是雍正接受了山西巡撫諾敏的建議，實行“耗羨歸公，高薪養廉”的辦法，從提取的耗羨銀中拿出一部分，發給總督巡撫到知縣巡檢各級官員作為養廉費用。雍正五年（1727），諭稱：“將惟正之供，賞給養廉，朕今施恩幹官者，實施恩幹民之意。無非欲百姓等摧科不擾，皆樂業幹田問；官員等俯仰裕如，成盡心幹官守。倘官員不知副朕愛民之苦心，仍有作奸犯科、隱糧逋賦及侵漁公帑、剝削民膏者，在天理國法俱難姑容，加以重懲更無可貸，思之懼之”。各官員養廉銀的數目，依官職高低而定，各省之間因政務繁簡及提解的多少不同而又有若幹區別。從而使總督一年的養廉銀為13000兩至30000兩，知縣每年的養廉銀達400兩至2265兩。在京官員則給吏、戶、兵、刑、工五部尚書、侍郎發雙俸，兼管部務的大學士給雙俸銀和俸米，漢人小官也予以加俸銀俸米。
“火耗歸公，推行養廉”不但相對減輕了人民的負擔，同時也改善了清政府的財政狀況，使官吏貪汙、吏治敗壞的情況大有好轉，其積極作用是不言而喻的。孟森先生總結這一曆史情況時說：“養廉自督撫至雜職，皆有定額，因辦公有差務，作正開銷，火耗不敷，別支國庫，自前代以來，漫無稽考之瞻官吏，辦差徭，作一結束。雖未能人預算決算財政公開軌道，而較之前代，則清之雍乾可謂盡心吏治矣。”
第五節 帝國設計上的添磚加瓦
清朝海關通關文書
密折奏事，彼此監督。古代臣對君的報告名目繁多，常用的有章、表、議、疏、啟、書、記、劄子、封事等。清代沿襲前明製度，用題本和奏本兩種形式。題本是較正式的報告，由通政司轉送內閣申請擬旨，再呈送皇帝，手續繁複，又易泄密。奏本不用印，手續較簡，但也要做公文旅行，毫無機密可言。奏折的要旨就在一個“密”字，它由皇上親拆親行，任何第三者都無權拆看，有很強的保密性。因此為了鞏固君權、嚴懲貪官、澄清吏治，為了確知各項實情，推行其政治主張，對於其父所創立的密折製度不但予以承認，並且進而擴大其使用範圍，把它從作為少數人的告密文書變為廣大官員都可以使用的正式官文書，雍正登基的第十四天，便下了一道收繳前朝密折的諭旨，使密折逐步形成了一種固定的文書製度。終康熙一朝密奏者隻有百餘人。而雍正朝卻多達1100多名，逐步擴大到各省督撫、藩、臬、提、鎮等。何等官職才有資格密奏，誰也說不清。與其說依品級，不如說視與皇帝的關係而定。到了雍正後期，甚至連知府、同知副將等一些微職也可特許準奏。
在雍正欽定的規章裏，從繕折、裝匣、傳遞、批閱、發回本人，再繳進宮中，都有一定的程序，不允許紊亂。按照密折的內容，分別規定用素紙、黃紙、黃綾麵紙、白綾麵紙四種繕寫，並使用統一規格的封套。密折須本人親筆，臣工繕寫完後，加以封套、固封，裝入特製的折匣，用宮廷鎖匠特製的銅鎖鎖住，坊間鎖匠配製的鑰匙是絕對打不開密折匣的。密折派專人送達。“此等奏折，皆本人封達朕前。朕親自閱覽，親筆批發，一字一句，皆有朕之心思，無一件假手與人，亦無一人讚襄於側，非如外廷宣布之諭旨尚有閣臣等之撰擬也。”
雍正嚴格要求大小臣工保守奏折內容和朱批的機密，並以泄密對他們不利相威脅，如雍正發現浙閩總督覺羅滿保、山西巡撫諾岷、江蘇布政使鄂爾泰、雲南巡撫楊名時的這種情況，決定停止他們書寫奏折的權力，以示懲罰。
文書製度的改革，往往是出於政治的需要，清代密折製度的產生，反映了清代君權與臣權的此消彼長，清朝鑒於明代閣臣弄權和太監批紅的弊病，將臣工報告政務的主要文書，逐漸由題本改用奏折。題本文字冗長，處理手續繁雜，各督撫提鎮的題本，要先經過通政使司，再轉送內閣，經十餘道票擬手續後，才能呈報皇帝批閱，皇帝也隻能依照內閣票擬的程式化的批語加以可否。這樣皇帝裁決政務總處於被動地位，不能適應皇帝獨裁政務的需要。康熙時設南書房，用一部分職位低的文人協助議政，用少數人寫告密文書的奏折，加強了對下情的了解。雍正則使奏折成為與題本並行的正式官文書，這樣奏折文書由皇帝親自處理，部分剝奪了內閣票擬權。奏折製的實行對君臣間的權力進行了再分配，在這種分配中，皇帝的權力得到鞏固和加強，處理國家政務，皇帝居於主動和支配地位。
清朝雍正皇帝推行密折製度，有其特定的背景和條件。雍正通過密折了解下情，震懾和控製臣下，和親信大臣密議大政，成為推行雍正新政的得力措施，提高了政府的行政效率。楊啟樵先生在《雍正帝及其密折製度研究》一書中認為：密折製是雍正推行專製政治的有效手段。之一，皇帝可以直接處理庶務，強化其權利；之二，有效地控製了官員，使他們互相牽製，效忠於皇上。密折製度和軍機處相輔而行，適應了清代封建專製主義中央集權製度發展的需要，使密折製度的功能得到最大限度的發揮使，雍正時的君主專製達到登峰造極的程度。盡管奏折製度僅是一種文書製度，但它對政治的影響之大，遠遠超過一般衙門的興廢，它涉及到君臣間權力的分配，皇帝政令的施行，吏治的整飭，行政效率的提高，是官僚政治上的重大變化，可謂是一種奏折政治。
設軍機處，強化君權。中國的封建曆史是以皇權為核心的專製統治，可是由於國家機器的運轉體係，曆代封建王朝的行政大權卻是集中在中樞機關，由宰相來實現的。因此皇權和相權必然發生矛盾。秦朝首創丞相製，丞相為百官之長，掌行政大權；漢承秦製，三公中仍以司徒為重。直到東漢初，光武帝起用掌管文書的小官尚書，專司章奏和出納王命，才分奪了丞相的部分權力。然而以後尚書令又取代宰相的地位，三國曹魏時，用職位低下的中書令取代尚書之權。南北朝又以侍中（門下省長官）參預政事，鉗製中書。隋則確立了三省分權製，以內史（中書）省領旨，門下省審核，尚書省執行，三省長官同為宰相，互相牽製，皇權因此有所加強。唐雖承隋製，但為了抑製中書權力，更以品級較低的官員加“同中書門下平章事”或“同中書門下三品”職銜，參預政事，相權實際掌於“同中書門下三品”之手。宋統一後，皇帝獨攬大權，設二府中書省、樞密院、三司鹽鐵司、度支司、戶部司，各掌行政、軍事、財政之職，互不統攝，直接受命於皇帝。明初，廢除了曆代相傳的宰相製度，而將政務分歸六部，而六部聽命於皇帝，一切軍政大權最終皆歸於皇帝之手。然而明中葉以後，卻因皇帝惰於聽政，大權又旁落於皇帝的秘書班子內閣手中。
清朝繼承明製，“大小官相繼，蓋鑒前代而損益之”，同時還保留了諸王“合議製”等民族統治的特點，以諸王和八旗旗主為議政王，與皇帝共議大政，並且統攝六部之事，即以諸王分掌朝廷諸部院全部要職，嚴重地阻礙了皇帝獨攬大權的統治。順治皇帝首設內閣，以抑製八旗旗主和諸王的權力。但直到康熙之初，軍政大權還是分掌於議政王大臣之手，而以輔政大臣的專權為尤甚。康熙親政後，首奪鼇拜之權，繼而重用南書房，起草詔令，削奪了議政王與內閣的部分權力。但盡管如此，“滿臣重權，漢六部九卿奉行文書而已，滿人謦款，無敢違者”。雍正繼位，奮起圖治，一洗曆代相權分立和清初諸王議政之弊，另以軍機大臣代宣王命，軍機處就是在這樣的曆史條件下產生的。
軍機處設立的直接原因，是雍正七年（1729），西北發生了與準噶爾的戰爭，為緊急處理軍務而設立的。初因“內閣在太和門外，保直者多，慮泄事機”，而軍機房值廬在隆宗門附近，“地近宮廷，便於宣召，宜於迅速處理軍務。”在清初，重要的軍政機構有三個：一是議政處，二是內閣，三是軍機處。議政處源自關外，主要由王公貴族組成，稱議政大臣，參畫機要。後設內三院，即後來的內閣。軍務歸議政處，政務歸內閣。過去軍事機要掌於議政處，機務出納掌於內閣，自軍機處成立以後，軍事權力集於一處。“凡當命將出師，征剿情形皆令以郵函直達，聖神燭照，洞悉機宜，軍機大臣承旨書宣，帥臣等仰憑授算”，軍機處雖因軍務而設，但其職掌並不限於此，“厥後軍國大計，罔不總攬。”一切機要章奏均由軍機大臣擬旨，皇帝朱批，內閣則票擬一般例行公事，從此“承旨出政”都在軍機處了。議政王大臣徒具空名，形同虛設，議政處的權力逐漸減弱，到乾隆朝撤銷。一切政務都由軍機大臣和軍機章京處理，但均無定額，少則2人，多則9人。主要職掌：每日晉見皇帝，商承處理軍政要務，以麵奉諭旨名義，對各部門、各地方發布指示；麵奉諭旨，起草公文，由朝廷直接寄發，稱為“廷寄”，封函標明“某處某官開拆”字樣，由兵部捷報處發送；謄錄保存公文，就是將皇帝批閱的奏折，謄錄副本，稱為“錄副奏折”。
這樣，軍機處便由最初隻“秉廟謨、商戎略”的皇帝辦事機構，很快成了“軍國大計，罔不總攬”的“隱然執政之府”；而原是一國政府的內閣卻成為“閑曹”，內閣職能削弱的同時，封疆大吏的職權也有所下降，稍微大一點的地方事情，都要上奏折請示，秉承皇帝旨意辦理。這樣皇帝對官員驅之如指臂，使中央與地方真正融為一體，在皇帝的絕對統治下行施國家機構的職能。誠如章學誠所說：“彼時以督撫之威嚴，至不能彈一執法縣令、詈無之吏，但使操持可信，大吏隨欲擠之死，而皇覽能燭其微……而歎當時清節孤直之臣遭逢如此，雖使感激殺身，亦不足為報也”。軍機處的建立，削弱了諸王權勢，加強了雍正的統治，使清朝皇帝乾綱獨斷，保證了各項措施的順利推行，因而為迅速穩定社會秩序，恢複經濟繁榮，奠定了良好的基礎。