（一）康熙時期“官當”的初創和運用
康熙初年到雍正六年為創辦階段。在此階段中，康熙曾大力運用“生息銀兩”作為財政力量以推行召商(召官)承運銅斤和食鹽專賣的政策，還曾運用它以保證鑄幣工業的正常生產，均取得了一定的成果，對奠定上述經濟政策起過積極的作用。康熙在此期間也確曾動用一定的“生息銀兩”作為對某些親信寵任官員，特別是“包衣”近臣的財政照顧。在這長達半個世紀的時期內，每筆“生息銀兩”的款額大小、利息高低、借期長短，準借或不準借，都是由皇帝本人因時、因事、因人而異，內務府或有關官員隨本奏請，皇帝就來核批交付執行，當時尚未形成一套比較完備的定製。
清代“官當”製度最早出現於何時暫難準確考證，據光緒《大清會典》中《內務府·恩賞銀兩》條的記載，此一名詞是在雍正七年才正式見於典籍。但是這一製度的醞釀草創和試行，是早在半個多世紀以前就存在的了。早在康熙十年(1671）五月，盛京管理內務府事務掌關防佐領辛達裏就呈報北京總管內務府，“以買賣之事不斷，曾請置設商人。既然盛京每年均有出賣三旗製作所餘棉、鹽等物並購買所需諸項什物及議價等事務，故應設置商人，況且若將當地現成庫銀經商，則可獲利，而買賣等事亦可不至有誤”。當即經北京總管內務府審批，同意委派三旗之下某些閑散人員，主要是一些莊頭子弟兼充商人，由盛京內務府貸給一定數額的“內祭銀兩”作為本錢，商人則應按照規定定期向盛京內務府交納一定的利息，“一百兩銀一年四季將取息銀五十兩，閏月不取息銀”。這說明，兩個內務府將“帑銀”作為資金以進行營運，早在康熙初年便已經公然形於案牘，視為內府工作的一部分了。以皇室資本來發展和支持一部分商人經營特定的貿易，這些商人自負盈虧，但必須同時承擔定期定額繳交利息的義務。這對於活躍當時東北地區的官私經濟，可能是必要的，但皇帝本人(通過內務府)也分享了相當高的利益。
（二）雍正時期“官當”的整頓和政策演變
對“官當”製度的重大改革和整頓是在雍正七年五月開始的。從雍正七年五月到皇帝本人在雍正十三年(1735年）八月去世以前的六年多時間中，他對辦理“生息銀兩”製度的方針辦法作了很大幅度的調整，一方麵，糾正了康熙主政時期在這方麵存在的一些偏頗；另一方麵，大大增加了運用“生息銀兩”製度作為穩定封建國家統治機器下層人員、特別是一般兵丁生活的手段，雍正通過這一製度建立了一整套遍及軍、政、旗係統的福利製度，並將之擴展為全國性的規模，陸續製訂了若幹規章辦法，使這套製度趨向完備嚴密。
雍正即位之初，麵臨的政治形勢是相當嚴峻的。康熙晚年對朝廷和官場上各種弊端基本上采取縱容姑息的態度，以致人心渙散，吏治廢弛、財政紊亂，清王朝的內外危機均趨於激化。雍正當此關係轉扳之時繼承嗣君之位，或仍循舊軌而任形勢進一步惡化，或斷然改弦易轍以整飭刷新之，實為無法回避的抉擇。曆史事實表明，雍正是堅決摒棄了前者而選擇了後者。
康熙辭世，遺留下來的國庫存銀隻有白銀800萬兩，此數隻有他在全盛時期庫存三千餘萬兩的四分之一。值得注意的是，雍正一上台，就在這僅有的800萬兩中撥出90萬兩充作八旗及內府三旗“官當”的基金。雍正為什麼會這麼做呢？這絕對不是偶然之舉。
八旗在清朝封建國家體製中具有著特殊的地位和勢力，被稱為“我朝之根本”。直到雍正上台，管理旗務的親、郡王等仍視本管的旗是自己的勢力範圍，內務府上三旗是宮廷近侍警衛。雍正為鞏固自己的帝位，為擴大自己的統治基礎，勢必大力加強對八旗及內務府的控製，大力加強對旗下一般官佐以及兵丁人等的直接掌握。他的心腹蔡挺即曾密獻優待八旗之策，借以穩定軍心、培植根本。在當時，一個一般官兵以及近侍人員，遇有婚喪之事，可以得到從數兩到二十兩的賞賜，這在辦理紅白事務中也是不小的補助。而按照清朝的軍製，綠營的步兵每月所得錢糧不過一兩五錢到二兩，因此，上述“恩賞”數額不能認為是無濟於事的。雍正抓緊頒布並執行這道諭旨，顯然是著眼於政治上的考慮，是以之作為穩定和拉攏八旗和內府人員的特殊手段之一。
當然，更值得注意的，不僅在於雍正一上台即撥發90萬兩巨款作為“官當”的基金，還在於從這道諭旨的內容裏，明顯可以看到清王朝在掌握和運用“官當”製度方麵，正進入一個新的階段，出現了新的指導思想和新的規定。這主要表現在三個方麵：第一，雍正明確規定，這90萬兩乃是一種基金，隻能支用它的利息以供八旗及內府三旗官兵某些福利費用開支，不準動用本銀，不準作一次性消耗；第二，大力加強管理，息銀的支用嚴格限於一定範圍的人員(其中又分等級)，而在這一部分人員中又限於隻解決喜喪事件；第三，建立必要的奏報和檢查審計辦法，規定每年必須由指定的銀庫負責核銷，各旗隻能實報實銷，並分別將帳目奏報給皇帝。凡此三端，都是在康熙時期未有過的明確規定，也是雍正在其後整頓和運用“生息銀兩”製度時采用的基本政策。