“千年回合”貿易談判
新一輪談判各有算盤
1999年11月底在美國西雅圖召開的第三次部長級會議,正式進行就啟動“千年回合”,即新一輪多邊貿易談判展開了激烈的討論和交鋒。雖然會議無果而終,但在新一輪多邊貿易談判中所討論的相關問題,將對未來的多邊國際貿易規則的製定產生深遠的影響。為了進入多邊體係後充分發揮我國在製定國際貿易規則方麵的作用,確保我國的利益,有必要深入研究“千年回合”,及時製定對策。
一、各國對新一輪談判的原則和態度
美國近年來越來越注重以雙邊和部門協議代替多邊回合談判,這樣更能憑借其經濟和談判實力,一個部門一個部門地盡快贏得所期望的談判結果。在議程方麵,美國將談判重點放在農業和服務業上,特別是對其具有較大優勢的基礎電訊和金融服務領域更為關注。此外,還對政府采購、知識產權、環境、電子商務和WTO的體製等問題極為重視。
歐盟和日本在事關自身利益的一些問題上采取了十分強硬的立場。歐盟解決了其內部在視聽產品和社會標準方麵存在的分歧,為在新一輪貿易談判中“用一個聲音說話”奠定了基礎。歐盟希望通過一攬子的談判方式完成千年回合談判,除繼續農業和服務業等領域的談判外,還極力將與貿易有關的投資、環境、競爭等問題納入議程。日本支持美國要求歐盟削減農業補貼的主張,但同時卻又拒絕取消對本國拖網漁船的補貼。針對美國一貫利用反傾銷作為限製進口的手段,日本還聯合了約20個國家要求重新討論世貿組織有關禁止傾銷受補貼商品的規定。對此,美國商務部副部長戴維·阿倫指責日本試圖破壞談判。
發展中國家希望維護自身的利益。印度和巴西等一些發展中國家希望獲得對本國國內行業提供補貼和提高進口關稅的權利,並要求推遲實施世貿組織關於知識產權的規則。發展中國家還強烈反對美國提出的將勞工和環境標準列入貿易協議,企圖把這些非貿易問題與貿易問題掛鉤的設想。美國總統克林頓準備帶頭簽署一項童工條約,該條約的目標旨在禁止童工勞役,包括苦工及奴役;利用兒童進行賣淫活動、參與色情或非法活動,例如販毒及從事危險工作。圍繞貿易與勞工標準問題,代表們展開了激烈的辯論。發展中國家的代表普遍認為,這一問題不應被列為新一輪貿易談判的內容,他們對發達國家可能以此作為貿易保護主義的工具表示擔憂。而美國的立場則十分強硬,稱勞工標準“關係到世貿組織的信譽問題”。
關於世貿組織的透明度問題,美國代表提出應在世貿組織與社會之間建立“正式聯係”;世貿組織今後應該加強透明度和改革進程,吸取各方意見,從而使該組織能更好地反映各方的利益。墨西哥則建議繼續通過世貿組織的非政府組織研討會來增進公眾對世貿組織的理解。墨西哥的建議得到發展中國家的支持,而美國的建議則遭到反對。
發達國家之間、發達國家和發展中國家之間,在新一輪談判中分歧的核心是:先定新規則還是先落實老協議。
烏拉圭回合將與貿易有關的投資問題、知識產權保護問題引入多邊體製,已經引起許多爭論。原定5年的烏拉圭回合談判,拖到8年才結束。此外,烏拉圭回合後,一些發達國家擁有較大利益的議題如國際服務貿易、國際投資和競爭政策等得到關心,進展很快;而與發展中國家貿易利益密切相關的問題,如紡織品服裝貿易一體化方案的實施、各個協議中有關對發展中國家和最不發達國家的特殊和優惠待遇的落實等問題受到漠視,大多尚留在烏拉圭回合協議的紙麵上或推進遲緩。在這種情況下,發達國家特別是美國又將一些對發展中國家更具壓力和挑戰的“新議題”納入新一輪談判,造成了發達國家與發展中國家經濟貿易條件的更大不平衡。
烏拉圭回合談判之後,發展中國家的許多特殊待遇不複存在。信息技術、電訊等領域的開放,發展中國家同發達國家承擔的義務沒有太大的區別,而發達國家在其他方麵對發展中國家承擔的義務沒有受到約束。因此,發展中國家的態度是:第一,部分國家強調烏拉圭回合的許多協議尚未完全實施,不應匆忙開始新回合談判和把新貿易問題納入新回合,否則將使問題更為複雜化;第二,多數國家認為多邊談判比雙邊好,多邊協議需所有談判方接受協定後才能達成,所以有可能推遲最後完成的期限,可爭取時間完成改革和市場發育的進程;第三,期望議題更廣泛,並采取一攬子的方式進行談判,以避免按部門分別談判而受製於美國等談判強國。
二、針對具體談判領域的各自立場
總的來講,新回合的談判議程分為既定議程和新的議題。在既定議程中又分為兩部分:一是如何實施烏拉圭回合的有關協議,二是由於在政治和經濟上均十分敏感和複雜,農業、服務業和知識產權等問題在上一回合中隻達成框架和原則性協議,新一輪談判需要對這些領域加以充實和完善。新的議題包括製造業的市場準入、競爭、環境、投資、電子商務及貿易便利等。
1、既定議程中需要完善的新協議
農業:農業談判涉及以下3個層麵的問題:第一,對於傳統的農產品貿易要在烏拉圭回合的基礎上進一步降低關稅,增加市場準入的程度。第二,限製和消除農產品出口補貼可能會成為一個具有較高優先序的問題;第三,農產品和食物的轉基因問題,這是個新問題。隨著生物和遺傳技術的進步及其在農業和食品領域運用的增加,轉基因在歐美已經成為一個存在很大爭議的政策性問題。它也成為了新一輪談判中的一個重要問題。
農產品補貼問題是爭論的焦點之一。美歐等工業國家每年向農業提供約3350億美元的補貼,美國農民人均每年從政府的補貼中得到2萬美元,從而刺激農業生產,把剩餘農產品向發展中國家傾銷,破壞了發展中國家的農業發展。農業是一個政治上十分敏感的問題,小組委員會主席提出的草案得到了大多數成員的支持。各方在出口補貼問題上也接近達成一致。但是,大約15個發展中國家認為他們沒有充分參與談判進程,對發達國家十分不滿。
在農產品貿易問題上,爭執最多的是美國和歐盟。克林頓指責歐盟將一半的預算用於農業補貼,占全球農業出口補貼的85%,美國農民已是世界公認的最高產的以貿易為基礎的生產者。美國農產品的產量遠遠高於其自身消費量,美國農民更多地依賴於海外市場。擴大美國農業貿易不僅會增加農民自己的收入,也將推動美國整體經濟。美國是世界上最大的農產品出口國,預計2000年將有490億美元的出口額;2000年,美國將從巨大的農業貿易中獲得的收益約110億美元;農業出口支持了近75萬個美國的工作機會。美國農業每出口1美元,就將在相關經濟活動中創造另外的1. 28美元,包括包裝、運輸、金融----在1999年,為整個經濟活動創造了大約1220億美元;在1999年的蘋果出口中,美國農民出口了大約價值3. 29億美元的蘋果,近1/4出口到海外。但美國蘋果目前要麵對海外市場高達45%的關稅。如果在新一回合的貿易談判中,關稅可以成功地降下來,美國的蘋果種植者就將在增加的銷售和工作機會中,獲取數以百萬計的美元。
目前,美國正極力說服歐盟等消除農業出口補貼。歐盟把其預算的50%用於支持農業。其中包括70億出口補貼,以保護其占總人口2%的農業人口,這個補貼數目幾乎相當於世界農業出口補貼的85%,將美國的農業生產者置於不利地位。克林頓發誓要消除歐盟的這種不公平貿易做法。 歐盟則表示將“不惜一切代價捍衛歐洲農業模式”。 為了能夠與美國達成協議,歐盟已經在過去的兩年中大幅度地降低了農業補貼水平,而美國則在繼續加大農業補貼力度。歐盟國家現有農業人口700萬,年度農業預算為400億美元。美國農業人口僅200萬,而其年度農業預算高達600億美元。由於近年美國農產品生產連續豐收,價格持續下滑,因此政府的農業補貼數量也在快速增長。1998年以來,美國以農業出口信貸等方式增加的隱性補貼達到150億美元。在1999年10月下旬,價值87億美元的農民緊急援助法案在美國國會獲得通過,使1999年美國政府給本國農民的直接補貼達到225億美元的曆史最高水平,其中對主要田間作物的直接補貼從1998年的18億美元增加到今年的66億美元。
歐盟還希望就食品安全製定新的規則,以及作出在轉基因食品的包裝上貼上標簽的規定。這一建議主要是針對美國的轉基因農產品等一些商品的。
1999年美國大豆產量為7810萬噸,較上年增產4. 1%。上述產量中的55%,即近4300萬噸大豆為轉基因(GM)大豆。此外,美國轉基因玉米和小麥的播種麵積也自1996年以來有了快速增長,其中全美轉基因玉米種植比例已經接近40%。在美國大量出口的穀物和大豆產品中,轉基因作物所占的比重正在逐年增加。
美國轉基因穀物和大豆的出口在歐洲、亞洲和澳洲都引發了擔憂和不滿情緒,包括日本、澳大利亞、新西蘭和中國在內的很多國家都出台了限製進口的政策。在轉基因問題上與美國爭執最多的是歐盟15國。11月上旬,歐盟15國就農業問題艱難地達成了一致,並準備在西雅圖會上與美國相抗衡。對此,美國大豆協會(ASA)表示,美國大豆行業正努力提供消費者所需要的非基因改良大豆,但供應量將較少,價格將相對較高,在期貨交易中將帶有升水,且無法保證100%的純正。近期,美國農業部、食品和藥品管理局、環境保護署已經同意製定一項對基因食品貼標簽的計劃。這是在西雅圖多邊貿易談判舉行之前,美國政府作出的一項重要決定。
以美國為首的15個農產品出口大國集團要求世貿組織所有成員國先製定出結束促進本國農產品生產的農業補助談判的時間表。歐盟、日本、瑞士、挪威、韓國在這一問題上略做妥協,但不做任何事先的承諾。
服務貿易:《服務貿易總協定》隻是建立起原則性框架,各國開放的領域由各國自報。1998全球服務貿易共1290億美元,其中美國就占18. 1%,英法也分別占到7. 7%和6. 1%。美國和歐盟等國均希望借助全麵的服務貿易談判,迫使其他成員減少對市場準入的限製和對國內服務業的保護。由於美國的競爭優勢更明顯,它極力主張促進服務業的充分競爭,歐盟則提出要強化規則和市場規範,要考慮發展中國家的利益和承受能力。
多數發展中國家是服務業的進口國。在烏拉圭回合中,發展中國家在服務業開放方麵已經做了很多努力,但由於提供服務的勞動力國際流動仍受到嚴格的限製,如果不放寬限製,很難使發展中國家對新的服務貿易談判產生興趣。而且,服務業市場一旦開放就難以控製,發展中國家市場的自身發育不完善,政府監管的經驗少、能力較差,市場易受外來因素的衝擊並造成過度損害。當前,服務業開放是發展趨勢,來自發達國家的壓力也很大。許多發展中國家之所以願參與談判並成為相關協議的創始國,是怕被排斥在外。然而,若一個一個部門地談判,發展中國家幾乎在每個部門都無優勢可言。美國極力倡導的《信息技術協議》和《金融服務協議》,就是利用發展中國家的兩難處境而初步達成的。
2、已達成協議的執行問題
在既定議程中,除了繼續談判烏拉圭回合的未盡事宜外,發展中國家普遍認為已經達成的許多協議,特別是那些對發展中國家有益的協議,還沒有完全執行,對發展中國家的特殊待遇和技術援助、爭端解決機製和保障措施的實施,以及最不發達國家的問題等都沒有定論,這些也是談判的重要內容。