我們認為，中央和各地方政府之間承諾的可信度影響了地方政府的行為，從而造成了地方政府行為的異質性。地方政府競爭理論已經認識到了個人利益和國家利益之間的區分，所以它強調中央政府為了實現自己的政策目標，會把工作責任連同獲取更多組織收益和個人利益的機會一起打包下放給地方，讓地方政府通過競爭的方式有效率地實現。然而，這套機製要完好地運轉起來，還必須滿足一個前提條件，那就是中央對地方的承諾是可置信的。承諾都是事前行為，兌現卻是事後的追加行為。如果地方政府官員認識到中央政府的各種承諾隻是說說而已，就會極大地影響到他們完成相關任務的動力，或者會采取策略行為扭曲中央的政策目標，也就是說，地方政府行為的異質性源於地方政府不相信承諾可信後的策略行為（參見圖3.1）。下麵本章的論證將圍繞著地方政府行為異質性與“中央—地方”之間可信承諾的關係展開，先分別從財政分權體製和晉升體製方麵闡釋“中央—地方”可信承諾對地方政府行為的影響，接著嚐試用通過實證分析地方政府行為異質性的影響因素，為上述的理論命題提供支持。
一、地方政府行為異質性的界定
地方政府行為是個寬泛的概念，涉及方方麵麵。和文章所述主題有關，本書中的地方政府行為隻界定在地方政府的經濟行為上，具體指地方政府與企業關係中的行為。因此，地方政府行為異質性指的是不同區域的地方政府或者處於不同時點的地方政府在處理與企業關係時表現出差異性。理論上可用“掠奪之手”和“扶持之手”對此加以概括。很顯然，這是兩種完全不同的視角。“扶持之手”非常強調“市場失靈”，認為為了糾正市場失靈有必要進行糾正性的稅收、管製、總需求管理到價格控製、政府所有製和計劃等，“掠奪之手”則認為很多管製的實施目的其實隻是為了增加政治家自己的財富和權力而已。目前一個公認的事實是，中國經濟的飛速發展同地方政府的積極推動是分不開的，比如在早期鄉鎮企業的成長過程中，地方政府就扮演著十分關鍵的角色。由於地區之間在諸如經濟增長、財稅收入、官員晉升方麵都存在強烈的對比和競爭，為了在競爭中占據優勢，地方政府在麵對競爭資源的主要創造主體企業時，往往不是直接管理，而是在未充分發展的市場環境中為企業疏通市場，提供良好的商業和經營環境，並對地方經濟活動進行宏觀指導和協調，為企業提供高效率的服務。可見，在地方政府競爭的語境中，地方政府更多扮演的是“扶持之手”的角色，而這顯然也是中央政府及整個國家體製所希望的。然而，正如上文中所指出的那樣，在當前這種“經濟分權和政治集權”相結合的激勵體製下，地方政府行為是存在異質性的，除了扶持當地企業的成長和發展之外，處於不同時期或不同區域的地方政府也有可能會傾向於“掠奪之手”，即不是去引導或者扶助企業的成長，而是動用權力來抽取租金，滿足官員或政府自身的利益。陳抗等人的研究已經表明，從時間上看地方政府行為是存在異質性的，20世紀90年代中期的分稅製改革成為導致了地方政府從“援助之手”到“攫取之手”的行為轉變的根源，分稅製後地方政府越來越偏離了地方企業的幫扶者角色，而成為一個利益攫取者。而本書前麵地方政府創新差異性的例子則從空間上給出了地方政府行為異質性的證明。接下來，我們就將深入探討是什麼因素影響了地方政府行為，從而導致了地方政府行為的異質性，這也是本書的重點。
二、可信承諾對地方政府行為的影響
財政分權體製是我國府際關係中的核心內容，也是考察“中央—地方”關係變遷以及由此帶來的地方政府行為轉變的一個好的視角。曆史上看，從新中國成立到改革開放之前，我國基本上實行的是高度集中的統收統支財政體製。這種財政體製總體上是與新中國成立初平衡預算、穩定物價的需求相適應的，然而它卻抑製了地方政府的積極性，同時重積累輕消費的特征也使其不利於人民生活水平的提高。於是從1980年起，中央下放財權，在財政管理體製上實行“劃分收支、分級包幹”的辦法，俗稱“分灶吃飯”體製。當時全國除去三個直轄市之外，各地大約還有4種“包幹”辦法，並且還規定“中央與地方對收入的各項分成比例或補助定額確定後，原則上5年不變”。然而1983年中央就對“分灶吃飯”的財政體製進行了一次調整，調整內容涉及將相當一部分省、市、自治區實行收入按固定比例總額分成的包幹辦法等5個方麵。從1985年起，中央開始實行“劃分稅種、核定收支、分級包幹”的財政管理體製，在收入方麵按照利改稅第二步改革以後的稅種設置，劃分各級財政收入為中央財政的固定收入、地方政府的固定收入、中央和地方財政共享收入。1988年，國務院發布《關於地方實行財政包幹辦法的決定》，規定全國除去廣州、西安兩市財政關係仍分別與廣東、陝西兩省聯係外，其餘37個地區分別施行“收入遞增包幹”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解額遞增包幹”、“定額上解”、“定額補助”6種“包幹”辦法。
應該說，經過20世紀80年代財政管理體製的多次調整，中央成功擴大了中央財政的固定收入規模，而將中央和地方財政共享收入占總體預算收入的比例從1979年的85.7%降到1990年的58.7%。但是中央政府對財政體製的頻繁調整破壞了中央對地方政府的事先承諾，從而直接導致了地方政府後來的種種策略行為：縣及縣以上的地方政府就抓緊興辦自己能掌控的地方國有企業，縣以下的鄉鎮政府就大辦鄉、村集體所有製企業，力爭“肥水不外流”，讓利益盡可能在當地留下；同時，地方政府還千方百計地增加預算外收入，壓低預算內收入，從而減少與中央的分成。最終的結果是，中央對地方的各類包幹製，實際結果是包死了中央財政。當然，在單一製國家，當中央政府意識到因地方的策略行為導致財政收入占GDP的比例和中央財政收入占財政總收入的比例逐年降低的時候，1994年的分稅製改革就是水到渠成的事情。分稅製改革成功地向地方政府展示了中央的決心和肌肉，但是也因此讓地方政府更加不相信中央的承諾，地方政府的行為又一次被改變。而“分稅製改革之前、當年以及之後的多次財政關係調整很難讓人相信，中央政府有任何意願，或缺乏能力去承諾不集中地方的稅收資源”。