第六章
擴大新社會階層有序政治參與的基本思路
一、正確理解“擴大”和“有序”的內涵
2000年10月，中共十五屆五中全會通過的《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》指出：“加強城鄉基層政權機關和群眾性自治組織建設，擴大公民有序政治參與，引導人民群眾依法管理自己的事情。”這是我黨首次在黨的文獻中提出“公民有序的政治參與”這一概念。2002年11月，江澤民在黨的十六大報告中重申：“健全民主製度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。”2007年10月，胡錦濤在黨的十七大報告中再次明確指出：“堅持國家一切權力屬於人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。”由此可知，在論及公民政治參與的黨的文獻中，“擴大”和“有序”一直是相互促進、緊密相連、缺一不可的。“擴大”是一種逐步擴大、穩步擴大，不能急於求成，這就要求以“有序”來作保證；而“有序”則有利於“擴大”。依《憲法》、依實體法、依程序法而進行的政治參與既可以防止無序參與，更能為政治參與的進一步擴大提供可能性，保證政治參與的健康發展。
（一）關於“擴大”的基本內涵
在我國現階段，之所以強調“擴大”公民政治參與，主要是因為我國正處於社會主義市場經濟體製的建立和完善時期，受經濟、文化發展等諸多因素的製約，公民政治參與的理論和實踐仍然存在不少問題，還需要不斷發展、不斷完善。就目前我國公民政治參與的現狀而言，其發展水平離理想的狀態還有相當大的距離，還難以適應構建社會主義和諧社會的需要。主要表現在以下四個方麵：一是公民有序政治參與的渠道較少；二是公民有序政治參與的意識淡薄；三是公民有序政治參與的能力有限；四是非製度化政治參與事件總量增多，規模擴大。另一方麵，改革開放和社會發展也為我國公民政治參與的擴大提供了一定的基礎和條件。主要表現在以下三個方麵：一是我國現有的政治製度為公民政治參與的進一步擴大提供了廣闊的空間；二是改革開放帶來了利益變動和社會結構的重組，社會對政治參與的需求不斷擴大；三是我國社會自主空間的擴展和社會聯係方式的飛速發展為政治參與的進一步擴大提供了物質條件。因此，擴大公民政治參與在當代中國既有充分的必要性，也有現實的可能性。
在當代中國，公民政治參與的“擴大”是指在完善現有的政治參與方式的基礎上，要不斷探索出新的政治參與途徑和政治參與形式，擴大政治參與的客體，增加政治參與的主體。它既有“量”上的要求，也有“質”上的要求。所謂“量”上的要求，就是要擴大公民政治參與的範圍。一方麵，通過暢通和增加參與渠道使越來越多的社會階層被納入到政治過程之中；另一方麵，要實現社會參與向政治參與的轉化，即社會團體要履行更多的政治職能，方便公民參政，真正發揮對國家政策的製定和執行的影響和監督作用。擴大公民政治參與渠道，除了暢通現有的製度化參與渠道，激活現有的政治參與形式之外，還應進一步開辟其他的參與渠道，創新其他的政治參與形式。所謂“質”上的要求，即要看公民政治參與的影響程度是否足夠、參與決定的問題是否重要。具體來說，就是參與的層次應當由基層擴展到中層乃至高層，參與的主體應從個體擴展到群體和團體，參與的方式應由被動轉變到主動，關注的利益應由局部利益擴展到整體利益、社會利益、國家利益。就目前的情況來看，需要注重基層參與、加大中層參與、穩定高層參與。目前，我國的基層政治參與開展得比較廣泛，但在一定程度上呈現無序化、非製度化的局麵；中層參與缺乏，造成在高層和基層之間缺少一個可以銜接的環節；高層參與極少，且主要由社會上的精英分子、高層人物壟斷。為此，應從以下幾個方麵來改善目前的不合理現狀：其一，政府應加大對公民基層政治參與的支持力度，在資金上給予幫助，在文化上注重普及和提高，在政治上給予法律的保證。其二，政府應積極地鼓勵中層參與，支持社會團體的發展，鼓勵社會組織按照一定的規則表達其成員的政治訴求。這既可以發揮國家權力的影響力，又可以避免因國家權力運用不當而對公民造成傷害。其三，政府應繼續引導精英分子對政治參與的示範作用。
（二）關於“有序”的基本內涵
如果說“擴大”公民政治參與已經成為中國共產黨、中國政府和全國人民的普遍共識，那麼正確理解“有序”的內涵就成為擴大公民政治參與的關鍵。在構建社會主義和諧社會的背景下，公民政治參與有其“有序性”的要求。這一要求可以表述為：通過黨和國家的引導，把群眾的政治參與行為納入到民主和法治的軌道上來，通過有效的製度設計和素質教育，保證公民政治參與在民主和法治的製度框架內良性運行。“有序性”的內涵包括以下四個方麵：一是時間上有序，即在參與過程上要有先後順序；二是空間上有序，即在參與層次上要從基層逐步向上發展；三是內容上有序，即在參與領域方麵要逐步擴大；四是形式上有序，即在參與渠道上要漸進地拓展。
有序參與，一是要求依法參與，要求參與的法製化程度提高；二是要求製度化參與，要求參與過程的程序化、穩定化；三是要求組織化參與，政治組織和公民組織，能夠有效聚集和整合公民的參與要求和利益訴求，能夠把紛繁多樣、差異衝突的意見和主張在組織內部加以協調、集中和統一，並通過組織化的渠道和機製輸入到政治體係之中。組織化參與能夠減少和集中參與方的數量，加強和提升參與方的質量，削弱和限製無序參與。同時，組織化參與也能夠增強公民個體的參與效能感和參與的整體有效性，有利於加強對參與過程和政治體係的監督。也有學者認為，有序政治參與就是依法、有秩序、講程序地參與。依法，即公民政治參與並不是隨心所欲進行的，而必須在《憲法》和法律允許的範圍內進行；秩序，即公民政治訴求的表達，應通過正常的渠道和途徑進行；程序，即有序的政治參與需要良好的製度化條件，需要有一整套組織和程序為基礎。公民政治參與更多的是通過遵循製度化、法製化、可操作的民主程序規則來實現的。借鑒有關學者的探索，筆者認為，公民有序政治參與意味著公民政治參與應該是合法、理性、自主、適度、分層次地參與。因此，合法性、理性、自主性、適度性、層次性、科學性就成為公民有序政治參與的基本特征。由此看來，“有序”給出了我國公民參與的限度、即參與增長的速度與規模和社會發展的程度要相一致，其底線就是不能對現行的政治秩序帶來太大的衝擊。也就是說，政治參與的程度不能超過現行政治體製框架的承載力。在當代中國，公民政治參與的一個突出特點是“有節製”。如何評價這種“有節製的公民參與”的政治效應呢？鄧小平曾經指出：“我們評價一個國家的政治體製、政治結構和政策是否正確，關鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩定；第二是看能否增進人民的團結，改善人民的生活；第三是看生產力能否得到持續發展。”我們也可以用這一標準來衡量公民政治參與問題。從目前來看，公民對政治生活的參與無疑對政治與社會發展發揮著積極的作用。中國的政治參與，必須適應中國全麵現代化發展的現實需要，必須適應人民政治參與積極性不斷提高的要求，堅持國家一切權力屬於人民的根本原則，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和政治事務。
總之，“擴大”主要是指在堅持和完善現有的公民政治參與方式的基礎上，不斷探索新的政治參與方式和形式，擴大政治參與的深度和廣度；“有序”主要是指建立和遵守法製秩序，做到循序漸進、依法而行。“擴大”隻能是逐步擴大、穩步擴大，不能急於求成；“有序”則要求“依法”，包括依《憲法》、依實體法、依程序法等。“擴大”和“有序”是緊密相連、缺一不可、相互促進的，“擴大”要求“有序”，“有序”利於“擴大”，兩者既有數量上的要求，也有質量上的要求，既是為了“防亂”，也是為了實現“民主法製化”的目標。因此，擴大公民有序政治參與作為中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，是一個摸索、試驗、總結和深化的過程，也是一個與時俱進的過程。
二、擴大新社會階層有序政治參與的基本原則
（一）堅持黨的領導
中國民主政治製度的建立、發展和完善，是在中國共產黨領導下進行的，正是中國共產黨的領導從根本上保證了人民當家作主。在當代中國，中國共產黨從全體人民的根本利益出發，遵從政治參與發展的一般規律，構築了中國特色的公民政治參與體係。正是在中國共產黨的領導下，各階層公民、各社會利益群體和社會團體依據政治參與體製的要求，通過中國特色的政治參與體係管理國家事務，影響政治決策，表達、維護自己的合法權益。中國共產黨從社會大局的角度調整全社會的利益關係和利益分配，保障公民政治參與運行的穩定和有序，以最大限度地實現人民的願望，滿足人民的需要，維護人民的利益。無數的事實證明，在一些重大的非製度化政治參與事件發生後，正是由於各級黨委的高度重視，為事件的處置指明正確的方向，才使得事件得以順利平息，有關問題得到逐步解決。可見，堅持黨的領導是擴大公民政治參與的根本保證。廣泛有序的政治參與是中國共產黨立黨為公、執政為民的重要體現。我國公民政治參與的最根本特征就是在黨的領導下的政治參與。中國共產黨的領導是擴大公民有序政治參與的最大政治優勢。新社會階層的政治參與實踐活動也離不開黨的領導。首先，新社會階層是黨的改革開放政策的最大受益群體，隻有繼續依靠黨的政治領導和政策支持才能更好地生存和發展，其政治參與的經濟基礎才能不斷增強。其次，隻有堅持黨的領導，我國的政治體製改革才能穩步推進，新社會階層政治參與的空間才能不斷擴大。再次，隻有堅持黨的領導，才能合理地平衡各個階層之間的政治參與關係，避免失衡現象的發生，為新社會階層政治參與提供穩定的政治環境。
（二）維護政治穩定
政治參與的擴大具有雙麵性，它既可能為政治體係的有效運作提供動力支持，也可能使政治體係陷入崩潰。進而對社會秩序造成難以控製的危害。為此，亨廷頓有一個經典的公式，即在政治製度化程度比較高的條件下，一個社會的政治穩定與該社會的政治參與成正比；反之，在政治製度化程度比較低的條件下，一個社會的政治穩定與該社會的政治參與成反比。也就是說，一個社會的政治體係對社會利益變動和衝突的疏導與協調能力的強弱，關鍵是看利益表達的製度化和程序化程度。同時常規而有效的政治參與隻有在一個穩定而有序的社會中才能實現。因為社會秩序的穩定使公民的利益表達和實現走在冷靜而理性的軌道上，而不是感情衝動型的非理性行為。這反過來又有利於社會和政治的穩定。而一個穩定有序社會的實現，則不僅需要發揮法治調解機製的核心作用，也有賴於政治體製改革的漸進推進。否則，政治體係的穩定就難以實現，社會的秩序也得不到保障，這時如果擴大政治參與，就可能進一步對政治體係構成衝擊，從而造成社會的紊亂。如此則是一個惡性循環了。這顯然不是我們願意看到的局麵。因此，政治參與隻有在一個穩定而有序的社會中才能健康地擴展。新社會階層的政治參與同樣必須在保證社會政治穩定的前提下循序漸進地推進和擴大。因為目前我國還處於社會主義初級階段，基本的社會主義政治體係雖然已經建立，但仍然存在很多不完善的地方，如果過快擴大新社會階層的政治參與，會給現有的政治體係造成壓力，引起政治和社會的不穩定。
（三）注重公民權利
改革開放以來，我國公民的權利意識有了一定程度的增強，涉及知情權、經營自主權、機會均等權、社會保障權、勞動權、教育權等方麵的維權案件頻頻見諸報端，這表明公民的權利主張在普遍化。與公民權利主張普遍化同步推進的是公民權利要求的縱深化，表現為公民作為社會成員能夠根據社會的發展變化主動向政府提出新的權利要求與請求。現階段，不少民眾對安全權、知情權、參與權、平等權、隱私權、環境權等權利不斷提出主張；要求健全有關公民權益的保護機製，如完善醫療事故鑒定製度、完善農民工權利的保障製度和農民工子女的就學製度等。近年來，一些地方不斷發生非製度化政治參與事件的重要原因之一，就是一些黨員幹部無視公民權利。非製度化政治參與者，大多數是基本群眾，他們之所以要參與政治，就是因為他們的權利受到了侵害。因此，在擴大公民政治參與的過程中，必須堅持以人為本，注重公民權利，把維護人民群眾的權益作為一切工作的出發點和落腳點。在當代，如果整個社會沒有公民意識，公民與國家之間的正常關係、公民權利與國家權力之間的界限就無法理順，公民就不可能理性地對政治過程和社會公共事務進行管理，擴大公民有序政治參與也就會成為一句空話。新社會階層作為國家的公民和主人，他們有權得到《憲法》和法律所賦予的政治參與權利，他們可以在中國的政治發展和建設過程中表達本階層的利益。從公民權利的角度而言，新社會階層應當和中國其他階級階層的公民一樣享有平等的政治參與權。對於新社會階層政治參與，主要要求黨和政府要貫徹公平公正原則，做到兩個“一視同仁”：一是對新社會階層和其他社會階層一視同仁，不能因為新社會階層存在剝削就任意剝奪其政治參與的權利；二是對新社會階層內部的不同群體一視同仁，不能因為私營企業主經濟實力雄厚就給予更多的政治參與權利。
（四）尊重法律權威
依法參與，既是政治生活和社會生活法治化的組成和要求，也是中國民主成長的有效生成路徑和重要構件。在我國，除了《憲法》對公民政治參與的權利作了根本性的規定外，我國還先後製定了《中華人民共和國人民代表大會選舉法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國國家賠償法》等法律，從而為公民參與政治提供了更加具體的法律規定。近年來，許多民眾以法律賦予的各項權利為訴求，來挑戰其要抗爭的對象，顯示了其政治參與的熱情和信心。因此，要從根本上解決民眾在政治參與中所提出的問題並進一步擴大公民有序政治參與，關鍵要全麵實施《憲法》，尊重法律權威，依法辦事。特別是當經濟發展還不能滿足社會所有社會群體的需求時，為了保持政治穩定和經濟發展，必須將政治參與納入到法製化的軌道，讓不同利益群體都能認同現行體製，否則其利益要求將無法實現。我們解決人民內部矛盾時可以采取行政的、經濟的、法律的等多種手段，但在處理非製度化的政治參與中，則要把依法處置作為最根本的途徑。隻有充分發揮法律、法規的重要規範作用，才能最大限度地取得政治、法律和社會效果的統一，不斷化解社會矛盾和利益衝突，維護社會公平正義。尊重法律權威要求做到以下四點：一是確立法律是公民政治參與的基本準則的觀念，全體公民必須樹立法律意識，自覺將法律作為指導和規範政治參與活動的基本準則；二是引導群眾依法維權，引導群眾學法、守法、用法，以理性的合法的手段表達利益要求，解決利益矛盾；三是確保自身依法辦事，有關部門和工作人員一定要把嚴格執法與熱情服務結合起來，在執法過程中注意執法文明，體現人文關懷，保護公民的合法權益；四是維護法律尊嚴，尊重法律權威，樹立和維護執法部門的公信力。目前，某些新社會階層人士為了自己的合法和不合法的利益，進行現行法律政策和製度規範所不允許的政治參與活動。對於這些新社會階層政治參與過程中出現的各種不正當行為，我們必須尊重法律權威，保證其政治參與的有序化、規範化和法製化。