3.要始終保持城市發展與耕地量的動態平衡
隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應的土地供應，從而占用部分耕地，並由此產生失地農民，這是符合經濟發展規律的。城市化必然會占用耕地，耕地保護是鞏固城市化成果的保證，城市化與耕地保護是辯證統一的關係。正確處理和協調兩者的關係，實現“城市化過程中保護耕地、耕地為城市化可持續發展提供基礎”，是完全可以實現的。
三、我國城市發展與耕地保護之間存在的突出矛盾
1.城市規劃和發展求洋、求大，浪費嚴重
就目前而言，相當一部分城市規劃盲目求洋、求大，爭相鋪新攤子，擴大城市建設規模。據筆者了解，很多中等城市，甚至人口較少的縣級小城市建設新區或新城區，這不僅造成城市用地以“攤煎餅”式的擴展，占用了大量耕地，與城市規劃原理相悖，而且往往由於擴張過快，城市基礎設施難以跟上，造成土地閑置浪費。
2.城市空間結構利用不合理
城市尤其是大中城市的舊城區和一些小城鎮被“城中村”低矮的平房或二、三層樓房所覆蓋，占地麵積較大，而容積率很低，給耕地保護增加了潛在威脅。
3.城市化不徹底造成部分人口雙重占地現象
現階段，很多農民年輕時在城裏做工，年邁時則回到農村養老，因此，很多農民在城裏掙錢的首要用途就是改善農村的住房條件，他們沒有真正地融入城市。這種獨特的離土不離鄉的中國城市化發展道路，造成了農民工進城打工的雙重身份和雙重占地現象，也使得農村居民點用地和城市用地同步增長。
四、我國城市化與耕地保護和諧發展的途徑城市化必然
??會占用耕地，但是城市化不一定帶來耕地麵積的
??減少
隨著我國城市化進程的不斷加快，政府有關部門應該采取一定的措施，正確處理和協調兩者之間的關係，為在城市化進程中保護耕地、耕地為城市化可持續發展提供基礎。
1.樹立城市化和耕地保護的科學觀
麵對城市化的加速推進、我國的耕地麵積日趨減少的客觀情況，我們必須慎重對待。認識並掌握城市化的一般規律，樹立城市化進程與耕地總量保持動態均衡的科學發展觀。運用科技手段來改善城市化進程中的土地問題，其中之一就是提高土地容積率，加強多維空間的利用。一方麵，我們可以實現城市建築物的立體化，大力發展高層建築以節省占地麵積；另一方麵，我們還可以充分開發利用地下空間，建立起地下交通、停車、商業、存儲等設施，使城市建築用地大大減少。
2.做好城市發展和土地利用統籌規劃
針對我國城市化進程中出現的土地不能有效利用的問題，我們應辯證地看待城市化與耕地保護之間的關係，有效協調，合理規劃，促進二者共同發展。這就要求在開發和利用城市土地資源的過程中，必須把遵循城市土地的自然規律和土地的經濟規律有機結合起來，對城市用地結構進行優化調整。
各級政府應該編製好本級政府城市用地的中長期規劃，層層約束，以法律手段、經濟手段以及必要的行政監督、輿論監督來構築城市用地科學規劃的長效機製，促使城市建設少用或不占耕地，把城市發展和保護耕地有機地結合起來；構建嚴格按照城市建設規劃和城市土地利用規劃要求，體現開發與利用城市土地過程中的經濟效益、社會效益、生態效益相統一的總體開發模式。為此，首先，可以加快土地市場化步伐，盤活城市存量土地，即把閑置土地的使用權收回，然後以有償的方式將其重新配置，以達到城市土地利用結構合理化發展。其次，要合理調整城市用地結構，優化土地配置，改善城市綜合環境。再次，還應該引導城市布局與發展方向趨向於合理，結合產業布局和城市功能調整，實施舊城改造，發揮城市土地的最大效益。
3.改革和完善相關配套製度，鞏固我國城市化的成果
由於我國存在著城市化不完全的現象，因此國家應該在戶籍製度、保障製度、就業製度、住房製度等相關領域進行調整，確保農民進城的生活，使農民進城後轉移的不僅僅是勞動力，還應當包括人身，能夠在城市獲得合法的身份、生活的保障和固定的居所，最終可以把整個家庭都遷移到城市生活。因此，要從根本上解決我國“三農”問題，減少農民，或者在城市化過程中真正“消化”農民，保證逐步實現農民身份市民化，就業方式非農化。因此，必須盡快消除限製農村勞動力流動的各種壁壘，增加農民選擇職業、流動遷移、改變社會身份和居住地等方麵的自由度，消除客觀上造成“離鄉不離土”的製約因素，改革傳統的戶籍製度，鼓勵農民有計劃地進入城鎮落戶，使他們既能獲得非農就業崗位，又能離土進城，實現職業與身份的雙重轉換。與此同時，有關部門還應該在農村住宅製度、土地製度等方麵做出調整。
在大量農民進城紮根後，就可以考慮到在農村進行村鎮布局調整，將分散的、空心化的村莊整合成為規模化的、集約化的現代城鎮。
原有的村莊居住用地被釋放出來後，就可以通過複墾成為新的耕地。在此基礎上，對原有的小塊田進行重新規整，就可以得到更多的耕地，也便於規模化的生產作業，實現了農村土地資源的重新整合。
除此之外，由於我國的耕地資源稀缺，因此，國家還應在做好耕地的集約利用方麵製定相關的政策，如嚴格控製小城鎮用地，適度擴大大中城市土地供給，充分發揮大城市的聚集效應和規模效應；實行嚴格的耕地保護，將耕地保護從單純的數量保護轉為質量保護等。
遼寧省礦業城市可持續發展
與環境保護問題的探討
遼寧金盛地質礦業評估谘詢有限公司?欒洪飛
礦業城市是隨著我國工業化進程而興起的一種城市類型，是依托礦產資源開發而興建和發展起來的城市，其主要功能是為社會提供礦產品及其加工產品。遼寧省是我國重要的礦業大省和重工業基地，截至2002年，全省共發現各種礦產110多種、產地2000多處，其中大、中型產地532處。遼寧省悠久的采礦曆史和高強度、大規模的礦業開發特征形成了許多以礦產資源開采、加工為基礎的礦業城市，如鋼都鞍山、煤都撫順、煤鐵之城本溪、石油之城盤錦、煤海阜新和北票、南票、鎂都海城、大石橋等礦業城鎮。
但是，隨著礦產開發規模的擴大，礦業城市的環境問題也日趨嚴重。礦山高強度開發過程中，由於長期忽視生態環境保護與恢複治理，使礦山植被、景觀、土地、水體均遭受不同程度破壞，“三廢”達標排放率、恢複治理率和土地複墾率均較低；局部地區水源、大氣、土地遭到嚴重汙染；采礦誘發的次生地質災害多發；礦山生態環境恢複治理曆史遺留問題嚴重。這些問題始終困擾著我省的經濟發展和人民生活水平提高，並成為製約社會經濟可持續發展的重要因素。
一、遼寧省礦業城市生態環境破壞的主要表現
1.采礦活動破壞了大量的耕地和建設用地
全省主要礦山占地麵積為2202.6平方公裏，破壞土地麵積579.4平方公裏。同時，采礦活動加劇了水土流失和土地荒漠化的進程，使生態環境進一步惡化。
2.礦山“三廢”的大量排放，使土壤及地表水和地下水體受到嚴重汙染
根據對全省近80家大中型礦山的調查統計，礦山廢渣累計堆放量達42.1億立方米。其中煤矸石堆放量為25億立方米，占59.4％；主要鐵礦山尾礦棄渣堆存量16.2億立方米，占38.5％。1999年，全省礦業廢氣排放總量為403億標立方米，其中經過消煙消塵和淨化處理的為353億標立方米，占排放總量的87.6％；礦業廢水排放總量為10300萬噸，達標排放量為9200萬噸，占排放總量的89.3％；礦業固體廢物產生量為4581萬噸，綜合利用和處置量為1496萬噸，占產生總量的32.7％。礦山開采中產生的“三廢”，已給當地生態環境造成毀滅性的破壞。
3.礦山開發誘發的地震、滑坡、地麵塌陷等地質災害十分普遍
由於礦井疏幹排水，導致大麵積區域性地下水位下降，地下采空、尾礦堆放、地麵及邊坡開挖等導致次生地質災害，造成大量人員傷亡和嚴重經濟損失。如撫順的老虎台煤礦和龍鳳煤礦長年的井下煤炭開采在撫順市城區形成了一個麵積16.89平方公裏的橢圓形沉陷盆地，地麵平均沉陷值超過1米，最大沉陷值超過10米。在此範圍內，居民住宅、大中型企業遭到巨大破壞，經濟損失幾十億元。目前，隨著老虎台礦的繼續開采，地表破壞將進一步加重，沉陷區範圍將進一步擴大，居民住宅和一些大中型企業的安全將麵臨更大威脅。
二、礦業城市可持續發展與環境保護的關係
可持續發展是21世紀人類麵臨的共同問題，而環境保護是實現可持續發展的關鍵。環境是經濟發展的必要條件，是經濟發展的基礎。但在經濟發展的過程中，產品的生產必然會產生廢棄物和某些有毒有害物質，這些物質排放到環境中，就會對生態環境造成汙染和破壞。而生態環境的汙染和破壞，必然對經濟發展產生不利影響，製約經濟發展。礦業城市在形成和發展過程中，由於支柱產業是采掘業和加工業，其自身的特點決定了必然會對區域的生態環境造成汙染和破壞。如遼寧省阜新市已出現礦竭城衰的現象，但在實施城市結構調整和二次創業的過程中，多年累積的環境汙染問題已成為其走出困境的主要困難之一。而本溪市通過治理環境，實現了環境與經濟的可持續發展。在20世紀70年代末期，本溪市的環境汙染已十分嚴重，一度成為“在衛星上看不見的城市”。自20世紀80年代初，在國家和省有關部門的關注和支持下，本溪市開始了汙染治理。通過加大環保投入，控製汙染源，改善了環境質量。近10年以來，本溪市的經濟每年平均以兩位數的速度增長，環境汙染狀況不僅沒有惡化，反而得到較大改善，實現了經濟和環境協調發展。可見，礦業城市要實現可持續發展，必須要注重區域內的“人與自然”的關係，在開發礦產資源的同時，有效保護環境，使人口、資源、環境和經濟協調發展。
三、礦業城市可持續發展與環境保護的對策
1.資源枯竭型城市轉型
資源枯竭型城市經濟轉型是個世界性的問題。遼寧省礦業城市轉型問題比較突出，青年期的礦業城市以鞍山市、大石橋市為代表，中年期礦業城市以盤錦市為代表，進入老年期的礦業城市以阜新、撫順、本溪為代表，尤其是阜新市的轉型問題已迫在眉睫。資源枯竭型礦業城市轉型是以實現勞動力的戰略大轉移、促進地區經濟發展和實現二次創業為根本目的，因地製宜地自我調整，拓寬工業結構，實現城市、人口、資源、環境可持續發展。
2.加強監督檢查
運用法律、行政、經濟等多種手段和措施，對各種礦業活動進行規劃、管理及監控。對違反法律、法規和有關規定，超標排放廢水、廢氣，隨意堆放廢棄物（廢渣、尾礦），侵占大量土地資源，造成生態環境破壞的礦山企業依法查處。
3.控製“三廢”排放
製定科學的開采和“三廢”排放方案，減少對環境的不利影響，減少次生地質災害的發生。提高礦山廢水重複使用率，嚴禁廢水直接排放，廢渣排放必須設立專門的場所。
4.加強地質災害監測預報
以大中型礦山企業為主，由各級政府國土資源主管部門依據《遼寧省地質災害防治管理辦法》，對采礦誘發的地麵沉降（沉陷）、滑坡、泥石流、尾礦壩變形等次生地質災害，建立監測預報網絡，實行防災預案製度，建立抗災救災體係，製定臨災應急措施，減少災害損失。對礦業活動產生的各類次生地質災害，在技術可行、經濟合理的基礎上采用生物、工程等措施進行綜合治理，興利避害。
5.增加礦山環境保護投入
礦山企業要增加對環境保護的投入，抓緊建立礦山生態環境保護和土地複墾履約保證金製度，建立多元化、多渠道礦山生態環境保護投資機製，促進礦山企業自覺有序地加強礦山環境保護和恢複治理工作。
城鄉接合部土地利用問題研究
鐵嶺國土資源調查規劃局?高?丹?王?捷?王洪祿
城鄉接合部顧名思義就是城市與鄉村相接地區，它是城市、鄉村地域體係基礎上衍生的過渡性區域，是城市擴張的重點範圍區域，該區域內土地利用問題多、矛盾尖銳。隨著經濟的發展，城市的擴張，城鄉接合部問題也突顯出來。為此，需要對城鄉接合部土地利用情況進行分析，以便對土地管理進行調控，有效促進其合理、有序的利用。
城鄉接合部的土地既具有城市土地的共性，也具有農村土地的特性。它是城市與鄉村之間的過渡部位，是以城市為中心分布的包括部分城市建成區和部分鄉村區域的自然與經濟交合地帶，是城市農副產品的生產基地，它為城市的發展提供土地和勞動力，並為改善城市生態環境提供良好的自然基礎。同時，城鄉接合部在控製城市規模、發展城市周邊小城鎮等方麵也起著重要作用。特別是在我國工業化、城市化速度不斷加快的今天，城鄉接合部的土地因其邊際效應，成為土地交易最活躍的地區之一。以前我國土地利用方麵的研究，主要是以農村用地和城市用地這兩種地類為基礎進行，很少有針對城鄉接合部用地類型進行的研究。規範城市土地市場，控製城市建設用地規模，必須從治理城鄉接合部開始。城鄉接合部作為土地管理的薄弱環節，給土地開發管理帶來了一係列亟待解決的新問題。
土地資源作為人類賴以生存和發展的重要資源基礎，它的匱乏不僅會影響社會經濟的持續發展，還可間接影響全球環境的變化。我國土地資源的基本國情是：人多地少，人地矛盾尖銳，突出表現在耕地減少與建設用地的增加上。尤其是近幾年來，隨著經濟的迅速發展，耕地減少的勢頭更加迅猛；與此同時，土地汙染、土地質量下降的問題也相當嚴重。
一、城鄉接合部概念
1.城鄉接合部的概念
有關城鄉接合部概念，研究者從不同的視角給出了如下表述：
（1）空間說。空間說主要是指研究者從空間位置來定義城鄉接合部。他們認為城鄉接合部主要指城市與農村的結合地帶，即分布於城市建成區周圍的郊區土地，結合部範圍的大小沒有嚴格的界定，一般與城市規模和城市人口、經濟發展情況有關，一般大、中城市的結合部範圍大於小城市（山區城市除外）。
（2）定性說。隨著城市化的發展，城市中心的人口、工業、商業與住宅等要素不斷向周圍地區遷移，直接吞蝕著城市附近的農業用地。結果，在許多大城市周圍出現了一個性質既不同於典型的城市，又異於農村的中間地帶。它具有獨特的特征、結構與功能，是一個新的地域實體，該實體即為城鄉接合部。
2.城鄉接合部的形成
由於大城市或中心區域一般不是孤立地存在，而是與周圍鄉村相毗連的，因而大城市或中心區域的生產要素會向周邊鄉村擴散，就產生了一種新的經濟地理單元——城鄉接合部。
大城市或中心區域向外的擴展過程所形成的城鄉接合部，並不是不變的。實際上城鄉接合部也會隨著城市化的過程轉變為典型的城市區域，具有完全的城市特點。此時，城市或中心區域又會進一步向外擴展，形成新的城鄉接合部。因此，城鄉接合部並不是經濟發展過程中暫時形成的區域，而是經濟發展中長期存在的一種區域。既如此，我們應該對城鄉接合部特征進行係統地分析和研究，以適應城鄉接合部發展的需要。
3.城鄉接合部的特征
（1）基本特征。城鄉接合部地區空間景觀突出表現為用地鬆散、類型多樣，如城市用地可分為商業、住宅和工業用地，而農用地可分為菜地、糧田和果園等，同時，隨著城市的發展，農用地會迅速轉變為建設用地，這就對城市的規劃和管理提出了較高的要求。
①城鄉接合部地區的建設多具有自發性、盲目性。建設用地選址隨意，居住用地、工業生產用地與農業生產用地混雜，互相分割，但由於中心城市的輻射作用，總體上表現為建設用地分布於近郊區，並且有沿交通線路呈向外輻射的趨勢：農用地分布於遠郊區，或穿插於建設用地之中。城鄉接合部地區建築密度較低，容積率低，土地利用強度較小。
②城鄉接合部過境交通量大，交通因素在其發展過程中起著至關重要的作用。鄉鎮傾向於沿交通走廊發展第三產業，農用地轉為建設用地，向道路兩側延伸，空間形態上多呈手指狀，其間留用大麵積農業用地。與一般農村相比，城鄉接合部地區人口、勞力、資金、生產、流通等都比較集中，反映著緊密依托於城市而呈現出的生產力結構多層次和經濟成分多樣化情況。
③城鄉接合部土地價格低，建設標準低，建築造價低，促進了空間和建築景觀的迅速變化。城鄉接合部是城市發展中非常活躍的一個地域，土地權屬轉讓頻繁，造成開發主體的變更快，土地使用性質也隨之經常改變。
④動態的過渡性。城鄉接合部受到城市和鄉村雙向發展的深刻影響，不斷發生著複雜而動態的過渡性變化，是農村景觀轉為城市景觀、農用地轉為城市用地的一個過渡區域。由原來以農業為主、農民為主，逐步發展成為城鄉經濟結構、城鄉建設設施、城鄉生活方式並存共榮的格局，最終演變為新興的城市地區。
總之，城鄉接合部是城市向外擴展的最佳區位，也是農村人口向城市集聚過渡的地帶和建設直接為城市服務的農副產品生產基地的地區，又是鄉鎮企業和第三產業迅速崛起的基地，因而它是城市化過程中一個最具潛力和活力的優勢地區，具有突出的、獨特的區位優勢。
（2）土地利用特征。城鄉接合部區位特殊，社會經濟發展的過渡性導致土地利用也具有顯著的過渡性、動態性、差異性和複雜性等特征，土地權屬性質複雜，土地利用類型多樣，空間布局複雜，土地利用管理政策依據不足，管理難度較大。
①城鄉用地交錯分布
城鄉接合部土地利用性質和利用強度、地域空間結構及地理景觀等方麵，表現為從郊區農村土地利用類型向城市土地利用類型的過渡。理論上講，這種過渡遵循距離衰減規律，但是在實際中，更多地表現為不規則的資源區位效應，在很大程度上受到由道路係統、市政公用設施構成的可達性模式的影響，因此形成了城鄉用地交錯分布，農用地被城市非農建設用地嚴重分割，破散零碎，汙染嚴重。
②農業用地生產力較高，城市非農建設用地利用率較低
城鄉接合部農地麵臨非農建設用地的競爭，且靠近市區容易獲得技術信息，就總體而言，城鄉接合部農業用地生產力水平較高。而城鄉接合部非農建設用地占地大，汙染大，生產用料大，建設密度低，用地容積率低，經濟效益低。
③土地價格呈攀升趨勢
城市用地不斷向外擴張，越來越多的郊區土地成為城市用地，在城鄉接合部這個城市化即將發生的地區，農用土地向非農用土地轉變，使用農用土地的使用價值逐漸增大，農用土地價格明顯上升；同時，城鄉接合部擁有比較清潔的自然環境，道路通達性較好，加之基礎設施、公用設施比較完備，又是城市各種物質流和信息流輻射區域，既可以充分利用城市的信息、技術、人才、資金，又可以充分利用農村的人力、物力條件，是房地產經營者的新興投資地之一，土地或者是被開發商與投機商所購買，或者是原土地所有者直接轉為投資者，土地價格必然保持一種攀升的勢頭。
二、我國城鄉接合部土地利用存在的問題及原因
1.城鄉接合部土地利用問題
（1）城鄉接合部農地超量、無序向城市流轉。城鄉接合部是城市建設快速擴張的重點地區，該區域土地利用結構中農用土地急劇減少，建設用地快速增加。一般而言，地處城鄉接合部的優質農地，由於曆史上長期投入，土質肥沃，交通便利，地理位置優越，而建設用地在選擇上同樣追求便利的交通、良好的區位，因此，與劣質農地相比，較優質的農地往往因為其先天條件更適合建設用途而被大量占用。近年來，雖然國家施行基本農田保護製度以控製優質農地的流失，但是地方政府出於當地經濟發展考慮，劃定基本農田時常常“劃遠不劃近”、“劃劣不劃優”，有意將城市周邊的優質農地排除在保護區範圍之外，以便於城市擴張時占用。優質農地向城市流轉的趨勢不能得到有效控製。
（2）耕地資源分散並且浪費嚴重，規模經營困難。改革開放以來，農村經濟的生機活力，來自於農村土地按人口平均承包的土地產權製度變革。隨著生產力的發展，這種土地按人口平均承包和按戶經營體製固有的局限性正在不同程度地成為進一步發展的阻力，逐步派生出一係列矛盾：一是耕地分散與現代農業規模經營的矛盾。戶均占地過少，使種、養、禽、畜業無法實行規模經營，阻礙農田向種田能手集中，阻礙大農業內部的合理分工，阻礙農業機械化、電氣化、水利化和科學管理，其結果必然加劇農業比較效益下降。二是隨著第二、三產業的迅猛發展，大批精壯勞力從農業生產轉到非農產業，農業生產任務落在婦女和老人身上。這種生產關係已經成為發展農業生產和推動農業技術進步的阻力。三是推行家庭聯產承包後，為了讓農民吃定心丸，強調政策的穩定性以鼓勵農民增加對土地的投入，提高農業產出率，但這種穩定的政策卻又使土地要素禁閉在家庭經營的狹小範圍內，同合理配置土地資源的要求相矛盾。農民認為征地越多，利益被侵占越多，因而不願接受農村土地的整體布局、合理使用、統一規劃。這就同農村現代化大趨勢發生了矛盾。
（3）土地利用規劃失控，城市盲目外擴。城市化的快速發展，標誌著大量農業用地轉化為工業用地。改革開放以來，我國城市化勢頭迅猛，各地熱衷於城鎮升格，縣改市和小城市向中等城市、中等城市向大城市發展，城鎮用地急劇膨脹。
（4）空間結構不合理，生態環境不斷惡化。開發區結合部土地利用空間結構不合理。首先表現在城市建設用地與農村建設用地的無序混雜。由於短期利益的驅使，在城市外延擴展過程中，為節省經費，一些城市在征地時采取“繞道走”的方式，有意避開農村居民點，造成“農村包圍城市，城市又包圍農村”的無序混雜局麵。城市型建築中夾雜大片農民居住區，既增加了城鄉矛盾、惡化了社區環境，又為今後的改造建設留下了隱患。城鄉接合部土地利用空間結構不合理還表現在村鎮住宅建設淩亂、鄉鎮企業布局過於分散。長期以來，我國邊緣區的村鎮住宅建設缺乏統一規則，以單家獨戶建設為主。很多村鎮居民點建築密度高、建築容積率低、通風采光不良、衛生狀況差、交通不暢。而鄉鎮企業的分散布局既不利於形成規模效益，又增加了農田占用，擴大了汙染範圍，加大了對附近居民點和農用地的幹擾破壞作用。
2.城鄉接合部土地利用問題起因
城鄉接合部地區諸多問題的產生與發展有其自身穩定的形成原因，問題產生的根源主要產生於各種經濟、社會、土地政策及規劃管理機製等方麵：
（1）市場經濟和城市郊區化的影響。我國實行土地有償使用製度以後，在土地級差規律的作用下，城市中心地價不斷上升，同時，由於城市的經濟增長、交通工具的改善、信息溝通的便利等原因，我國許多大城市也開始出現了“郊區化”現象，各種工業、居住用地紛紛向土地價格較低的城鄉接合部地區轉移，使得結合部地區自身產業結構由第一產業逐漸向第二、三產業轉變，大量人口由城市中心向城市郊區轉移，同時，農村大量剩餘勞動力不斷湧入城市，直接造成了城市空間的不斷擴展和人口的不斷擴張。
（2）土地製度及其管理體製問題。過去我國城市國有土地配置依靠行政劃撥，長期采取無償、無限製的使用製度。這種製度一方麵使得國有土地不能轉化為巨大的經濟收益，同時使各用地單位缺乏節約用地的積極性，形成土地資源浪費嚴重的狀況，另一方麵也導致了土地利用結構不合理、空間布局紊亂。
實施土地有償使用製度後，情況有所好轉，但這一改革卻受到城市經濟體製改革不配套的阻礙而難以深入。目前，我國地產市場發育很不充分，還很不完善，土地開發和房地產市場存在著很多問題，土地政策法規和管理機製也不健全，另外，某些農村集體單位受利益的驅使，也往往采取多種形式參與土地投機活動，致使土地利用及其轉換處於失控狀態。
（3）城市規劃的滯後。城市規劃曆來被看作是社會經濟發展的“龍頭”，結合部地區必須有一個科學有效的規劃，以指導該地區的全麵建設和發展。但是，我國城鄉接合部地區缺乏整體有效的規劃，隻有部分地區有政府製定的總體規劃，而這些地區的詳細規劃基本上都由鎮或者村等基層的管理部門製定，由於規劃人才缺乏、規劃經驗不足等因素造成此類地區的規劃體係不完善，不同的規劃之間缺乏橫向的聯係（例如城市總體規劃和土地利用規劃之間的矛盾），使得對城鄉接合部地區缺乏宏觀有效的指導和管理，各項社會經濟活動往往是無章可循、自由盲目地發展，不可避免地產生了各種難以解決的矛盾和問題。
三、城鄉接合部土地合理利用的對策建議
1.加強城鄉接合部的土地利用規劃
（1）編製城鄉一體化規劃。規劃是開發建設的龍頭、管理的依據，城市郊區尤其需要科學性、前瞻性的土地利用規劃。城鄉接合部是我國土地類型複雜、動態性、過渡性強、土地利用問題尖銳和集中的地區，因而是最有必要加強規劃和管理而又最難以規劃和管理的地區。我國《土地管理法》、《城市規劃法》和《城市房地產管理法》都明確規定城鄉建設用地應加強土地利用總體規劃和城市規劃，同時強調兩個規劃之間的協調。長期以來，我國城鄉接合部規劃體係中城市規劃一統天下，沒有土地利用總體規劃。而城市規劃對建設用地規劃是以需定供，往往是管了城市用地亂了農村用地。從目前規劃編製的情況看，城鄉接合部是兩個規劃最薄弱的地帶，二者的協調配合也存在著許多矛盾，規劃執行情況不力現象普遍存在。
土地利用規劃才是實現土地合理利用的基本前提與重要手段。城市規劃必須符合土地利用總體規劃，在它確定的各類用地總控製規模下合理安排布局各類城市用地。土地利用規劃是一項十分宏大複雜的係統工程，涉及不同行政區域和國民經濟各部門。土地利用規劃的編製應遵循“一要吃飯，二要建設，三要保護生態”的原則，在切實保護優質農用地特別是耕地的基礎上，統籌安排城鄉接合部內各類用地。
土地利用規劃既要與城市發展的總體規劃相適應，同時又要考慮到城市郊區土地利用的特殊性，以土地持續利用三大目標即生態合理性、經濟可行性和社會可接受性為出發點，協調好農用地與非農建設用地、城市用地與農村用地之間的關係。
（2）完善規劃技術手段。城鄉接合部是一個不斷變化的動態係統，因此其土地利用的科學規劃、決策與實施都必須建立在對結合部土地利用動態研究的基礎上，以動態研究獲得的現實性信息為依據。傳統的土地管理方式和手段高耗、低效且精度低，使土地管理中的時空信息不能得到及時更新。隨著信息時代的到來，計算機技術、網絡技術和通訊技術等的飛速發展，利用計算機和3S技術（GIS，GPS，RS）為支撐的土地管理軟件應運而生，可對結合部的空間範圍和土地利用演變進行多時段、全方位的動態研究，揭示結合部土地利用的形成和演變機製，為土地利用規劃、決策提供科學依據。同時可對土地利用規劃、城市規劃等的執行情況進行動態監測，以便及時製止土地利用違法行為的發生。
2.城鄉接合部土地管理模式創新
為了促進城鄉接合部經濟發展，社會安定，人民生活水平提高，有利於鄉村向城市平穩過渡，按照有利於行政管理的有效和節約管理成本的原則，創新城鄉接合部的管理體製，尋求合適的管理模式十分必要。一些城市城鄉接合部實行的管理模式和一些學者提出的模式值得借鑒，在實踐中必須根據城鄉接合部的具體地帶的情況選擇一定模式：
（1）鎮管社區模式。適合於解決因土地多頭分散開發而帶來的管理模式。其具體內容是，在結合部鎮政策下成立地區辦事處，統管轄區內的社區工作，包括人口、土地、治安、環境衛生等，隨著城市化發展，鎮主管農業和農村工作的職能逐漸削弱，地區辦事處的作用越來越大。待土地開發完畢，鄉村土地全部轉變為城市建成區時，撤銷鎮政府，將地區辦事處升格為街道辦事處，從而最終完成鄉村向城市的轉變，實現城市管理。
（2）街道管鄉村模式。適合於解決因城市化地域內存在部分鄉村地域而帶來的管理矛盾。在城鄉接合部撤銷鎮建製，建立街道辦事處，根據城鄉單位混居的特點，在其下設立城區辦事處和農村辦事處。城區辦事處主管城裏動遷戶和農轉非居民的社區管理工作，其運用經費由上級政府提供，農村辦事處的職能類似於過去的鎮政府，主管農業和農村工作，根據取之於民、用之於民的原則，其運作經費來自於農民和鄉鎮企業。隨著土地開發力度的加大，城區辦事處的作用越來越大，而鄉村辦事處的職能逐漸減弱。當土地開發完畢，農業人口全部轉化為非農業人口時，就可撤銷農村辦事處，從而使街道辦事處具備完全城市化管理的特點。
（3）街道、鎮並存模式。適合於解決鎮域內因大規模集中的土地開發帶來的管理矛盾。在城鄉接合部，保持街道和鎮並存的格局，隨著土地大規模批租和房地產集中開發，鎮的管理範圍逐漸縮小，隻限於農村土地和農業人口，而批租出去的土地，隨著住宅區的建設，應相應設立居委會，達到街道辦事處規模的就設立街道辦事處。隨著土地開發力度的加大，逐步過渡到街道辦事處的城市管理。
3.規範城鄉接合部的土地市場
（1）明晰城鄉接合部土地產權。針對目前城鄉接合部土地問題的嚴重性，必須盡快明確界定農民的土地財產權，特別是明確農民土地承包權的物權特性，使農戶真正享有“所有、使用、收益和處置”四權統一的承包經營權。允許農民利用土地財產權利從事交易、入股、貸款，進行擴大再生產方麵的探索，強化農民在土地上的利益。
（2）完善相關配套措施。城鄉接合部非法土地交易和隱性土地交易大量存在，因此必須采取措施，提高土地市場的公開性。當前主要應抓好以下幾項配套措施：
第一，應積極設立公開的土地市場，為城鄉接合部的土地交易提供公開掛牌交易的場所，以提高交易機會，降低交易成本，規範交易行為。第二，提高土地估價水平，完善土地價格形成機製。我國的土地價格體係包括基準地價、標定地價和出讓地價。我國基準地價評估以城市中心區為重點，城鄉接合部基準地價估價過於粗略，農用地價格估計普遍偏低；土地價格的測定基本上采用的是一種“非市場”的方法，今後必須通過合理的市場競爭形成合理的地價水平，使土地價格真正反映其價值，利用經濟杠杆來引導調節用地需求。第三，建立和完善政府土地收購儲備製度，將政府土地收購儲備的範圍擴大到城鄉接合部的國有和集體建設用地。第四，建立土地登記可查詢製度和信息公布製度，為使用者、投資者提供現勢土地登記信息和土地市場信息資料。
4.轉變用地方式，城市土地利用集約化
農地城市流轉征地、供地和用地三個環節，農地流轉是源頭，供地是核心，用地是目標。用地方式不改，土地利用水平就難提高，反過來還會加大農地城市非農流轉需求。目前我國城市土地容積率還很低，通過利用閑置地和提高容積率，搞活存量土地，將節約出大量土地用於城市建設和城市環境改善，可有效減緩非農建設占用城鄉接合部農地的壓力。
我國的基本國情更不允許我們采取大量占用土地的土地利用方式，在城市規劃實踐中，我們倡導在突出主導功能基礎上，適度的用地功能混合利用，既注重中心過密區的疏解，又強調城市結合部土地集約利用程度的提高，在城市可持續環境及社會發展要求與土地利用集聚經濟效益要求之間取得恰當的平衡。
5.實現城鄉接合部土地的可持續利用
城鄉接合部地區的土地作為國家最重要的有限資源和最大的國有資產的組成部分，其利用和發展必須走一條可持續發展的道路。可持續發展的“公平、效率、持續性”三原則要求我們對土地利用與發展必然建立以市場機製和宏觀調控相結合的土地運行模式。
第五部分