·第十二講· 改革開放(下)：集權主義的回歸·
在20世紀90年代之後，中國的經濟政策發生了微妙的目標性轉移：前十餘年的目標是複蘇經濟，解決生產能力不足的問題，因此放縱民間，舉凡有利於生產力提升的俱得到鼓勵，即便突破了法律底線，亦受到容忍；自此之後，改革目標已轉移為加強執政集團的領導能力，增強控製力以及在發展中獲得更多的利益，於是，中央向地方收權，政府與民間爭利，集權主義再度歸來。
1991年年底，年屆60歲的朱鎔基被鄧小平從上海市委書記任上抽調入京，出任主管經濟的副總理。朱鎔基自大學畢業不久即進入國家計委，其後在石油工業部、國家經委、中國社科院工業經濟研究所、上海市工作曆練，熟悉宏觀、產業、學術及地方經濟各個環節，是一位罕見的實務及理論大家，其為人不苟言笑，以嚴厲、高效、清廉著稱。在他的治理下，經濟變革呈現出鮮明的集權化特征。
分稅製：從增量改革到整體改革
朱鎔基上任之後，即以霹靂手段整頓經濟秩序，他采用銀行注資周轉和政府直接幹預的方式，解決了國有企業之間的“三角債”難題，快刀斬亂麻的手法讓人耳目一新，隨即他兼任中國人民銀行行長，對民間融資行為進行嚴厲打擊，在爭議頗大的沈太福集資案中，力排眾議，將沈太福處以極刑。1993年，中國經濟再度出現投資過熱，上半年全國固定資產投資增長69％，生產資料價格總指數上漲447％。國務院出台“國十六條”緊急“降溫”，其中包括：提高存款和貸款利率，全麵削減基本建設投資，重新審查地方批準的經濟開發區，整頓海南、廣西北海以及上海的房產投資熱。這些措施呈現出行政主導、積極幹預的明顯特征，並迅速取得成效。
在這一過程中，中央政府形成了新的改革思路，在決策層看來，走過了15年的漸進式增量改革之路後，應該進入整體改革的新階段，經濟體製乃是一部配置資源的機器，長期在體製外打“外圍戰”會帶來一係列的問題，因此必須把改革的對象與重點放在體製之內，使之與蓬勃發展中的、市場化的體製外力量形成製度性的匹配。1993年11月14日，中共中央十四屆三中全會召開，會議通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，明確提出“整體推進，重點突破”的新改革戰略，宣布未來的改革將不隻在邊緣地帶進攻，而且要在國有部門打“攻堅戰”。
在這一戰略的引領之下，吳敬璉等人提出的整體配套體製改革方案被接納，中央政府圍繞價格、財政和稅收三大主題，實施了一係列的重大變革，主要政策安排包括以下五個方麵。
其一，建立新的財政稅收體製。將沿用多年的財政包幹製改造為新的分稅製，從而改變中央政府與地方政府的財政及稅收關係。
其二，啟動金融—銀行體係的改革。建立在中央政府領導下獨立執行貨幣政策的中央銀行體製，推進現有國有專業銀行的商業化經營和商業銀行的多元化。
其三，進行外彙管理體製改革。宣布取消雙重彙率製，自1994年的1月1日起，兩種彙率實行並軌，實行“以市場供求為基礎，單一的、有管理的浮動彙率”，人民幣兌美元的彙率定為872∶1，比之前的官方彙率57∶1貶值33%。
其四，推進國有企業的改革。建立以股份製改造為目標的現代企業製度。
其五，建立新的社會保障製度。實行社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工養老和醫療保險製度。
這些政策中，最為引人矚目的是分稅製的提出，它對後來的中國經濟格局影響最大，同時，也最具有爭議性。
以分稅製取代財政大包幹製，目的就是改變中央政府在收入分配上的被動局麵。在朱鎔基和他的幕僚們看來，中央與地方政府的財權和事權必須進行重新的“合理設置”，否則，宏觀調控將缺乏堅實基礎。如果中央政府在改革中行動遲緩，地方則積極試點和力求擴展，那麼，加快改革很容易被理解為自下而上地衝破中央的領導和管理。
1993年7月23日，朱鎔基在全國財政會議上首次正式提出分稅製的想法，一個多月後，分稅製改革的第一個方案出台，中央將稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種大部分上劃，消費稅、關稅劃為中央固定收入，企業所得稅按納稅人隸屬關係分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75∶25的比例分成。為了說服各省，朱鎔基在隨後的兩個多月裏，奔波全國，一一說服，其間頗多拉鋸、妥協。那段時間，朱鎔基壓力非常之大，到處都是反對之聲，他首站去的就是在財政大包幹製度下得益最大的廣東省，自謂“不入虎穴，焉得虎子”。朱鎔基成功地說服了廣東省，作為“代價”，他同意將土地出讓收入部分歸於地方政府，這為日後的“土地財政”埋下伏筆。朱鎔基： 《朱鎔基講話實錄（第一卷）》，人民出版社2011年版，第317—371頁。
分稅製的實施成效非常顯著，在這項製度執行的第一年——1994年，中央的財政收入比上一年猛增200%，在全國財政總收入中所占的比重由上年的22%急升至56%，但財政支出在全國總支出中所占的比重比上年隻增加2%。
分稅製的推行是改革史上一個轉折性的事件，它帶來的最重要的結果，是中央在經濟權力和利益的分配中重新獲得主動權。從1995年到朱鎔基退任的2004年，中央財政收入平均占國家財政總收入的52%，但財政支出平均隻占國家財政總支出的30%。
在製度原理上，分稅製是一項聯邦財稅製度，世界上大多數市場經濟國家均采用不同形式的分稅製，然而這一製度在中國卻發生“變異”，成了中央實現經濟集權的手段。作為分稅製的首倡者之一，吳敬璉在晚年對這一製度的實行現狀非常不滿，在他看來，推行分稅製的前提是必須清晰地劃分中央與地方的事權和支出分配，然而這兩項都被刻意地“回避”了。 吳敬璉：《當代中國經濟改革：戰略與實施》，上海遠東出版社1999年版，第319頁。
首先是事權不清，特別是中央政府，將公共服務部分的大部分支出轉嫁到了縣以及縣以下的政府頭上，以2004年為例，地方財政收入在全國財政總收入中約占45%，但財政支出卻約占全國財政總支出的約72%。在教育事業費上，中央財政支出21964億元，而地方財政支出314630億元，是中央的14倍多；社會保障補助方麵，地方財政支出是中央的近7倍；支農支出是中央的10倍。在中央上收省裏的部分稅權的同時，地方也上行下效。省裏上收地市政府的財政稅收，而地市一級就上收縣鄉財政稅收，其結果是，省級以下地方政府的財權隻餘下不到17%的水平，卻要負擔80%的民生和絕大部分公共事務的支出。由於“支出責任”的過度分散化，逼得地方政府不得不把自己變成“企業”去賺錢。
其次是轉移支付製度不完善，中央將大部分稅收持於手中，卻不公開財政支出細目，拒絕建立對話協商機製，應轉移到地方的那部分從來不與地方討論，不接受監督，而是以“項目建設”的方式落實，投資及決策權力集中於國務院的發展改革委員會及各大部委，地方政府毫無話語權，隻好在北京設立“駐京辦”，出現了所謂“跑部錢進”的惡劣局麵。地方一“跑部”，中央的權威當然就至高無上了。