毛澤東與新稅製前後黨政關係的調整
1947—1958年
中共在農村建立根據地時期，通常是由中共地方組織以及遊擊隊等武裝力量代行政權事務。及至抗戰中，建立了陝甘寧邊區這樣相對穩定的根據地，所實行的也是黨的“一元化”領導，即黨組織統領根據地軍、政、民各係統，也就是說，黨務機構承攬了政權（政府機構）的許多功能。例如，組織部掌管除軍隊以外的黨、政、群各類幹部事務，宣傳部則掌管根據地文化、教育、出版、新聞等事務。同時存在的南方遊擊區，仍然是農村根據地的治理模式。
毛澤東在50年代
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從陝甘寧邊區，直到新中國成立前的幾個月，中共都曾直接建立過與政權機構事務對應的部、委、廳、局等黨務機構。當時，最重要的工作，除了打仗以外，就是財政經濟工作。如1938年12月成立的中央財政經濟部，負責陝甘寧邊區的生產運動；1941年又成立中央財政經濟委員會。其領導人都是陝甘寧邊區政府主席林伯渠。也就是說，黨政是不分家的。
1947年4月16日，成立統一華北解放區財政經濟政策的領導機關——華北財經辦事處，簡稱華北財辦。同一天，中共中央發布關於成立華北財經辦事處的通知，其全文如下：
華東局，晉冀魯豫中局，晉察冀中局，晉綏分局，董老（必武）、
朱（德）、劉（少奇）：
為著爭取長期戰爭的勝利，中央決定在太行成立華北財經辦事處，統一華北各解放區財經政策，調劑各區財經關係和收支，並決定以董必武同誌為辦事處主任，由華東、五台、太行、晉綏各派一得力代表為副主任並經常參加辦事處工作，人選望即由各區提出電告。正副主任均由此次財經會議選舉。
中央
一九四七年四月十六日
1948年5月9日，中革軍委發出《關於改變華北、中原解放區的組織、管轄境地及人選的通知》，正式通報各中央局，晉冀魯豫、晉察冀兩解放區合並為華北解放區，成立中共華北局、華北軍區和華北聯合行政委員會。與此相應，5月15日，中共中央作出取消華北財經辦事處成立中央財政經濟部（簡稱中財部，財政部前身）的決定。任命董必武為財經部部長，薛暮橋為秘書長。
據薛暮橋回憶，5月20日晉察冀邊區行政委員會與晉冀魯豫邊區政府合署辦公。8月，華北聯合行政委員會改稱華北人民政府。董必武任華北人民政府主席。中財部實際上由周恩來直接領導。取消華北財辦後，薛暮橋和軍委總後勤部部長楊立三協助周恩來管理經濟，主要是戰爭供應工作的秘書。
隨著解放戰爭形勢的迅猛發展，中財部作為中央財經政策製定的研究機關，已無法承擔繁重的財經工作領導和協調任務。董必武建議成立新的財經領導機構來統一各解放區的財經工作。1948年9月的中央政治局會議期間，中央召集華北、華東、西北三個地區的財經負責人研究決定，在三區政府未合並前，先對三區的財經實行統一領導，成立華北財經委員會，與中財部並存。10月6日，中共中央電告各中央局及華中工委，
決定成立華北財經委員會，並同意董必武兼任主任，薄一波、黃敬任副主任，均兼委員。方毅任委員兼秘書長，曾山、賈拓夫、姚依林、南漢宸、戎子和、楊秀峰、宋劭文、武競天、趙爾陸任委員。華東及西北各設財經分會，受華北財委領導。但由於遼沈、平津、淮海三大戰役相繼進行，而且華東、西北兩區無法派人參加華北財委的工作，原定的職能並沒有完全實現。關鍵的是，華北財委不甚了解華東和西北的具體情況，許多問題不易處理，隻能請示中央。因而，由華北財委來組織和協調三個大區的財經工作確實存在實際困難。因為中財部是中央財經政策的研究機關，並不是指導各解放區實施財經政策的權力機關，也無法領導各解放區的財經統一工作。
1949年1月，平津兩大城市相繼解放，建立全國性財經領導機構的時機基本成熟。這一年的元旦，中央召開財經座談會。朱德、董必武及各大區負責人劉伯承、陳毅、林彪、饒漱石、高崗、羅榮桓和薄一波出席。大家均不滿意財經統一工作進展緩慢的狀況，要求建立統一的財經管理機構。毛澤東審閱了座談會紀要。1月27日，中央財經部提出《財經工作統一方案初步意見》，指出“必須盡快建立一個比較充實健全的中央財經工作機構”。
5月31日，劉少奇在《建立有工作能力的中央財政經濟機構》的報告中提出：
在中國人民革命軍事委員會之下，立即建立中央財政經濟委員會，並陸續建立若幹中央財政經濟部門，作為目前中央的財政經濟機構。這些機構，在召開新的政治協商會議、成立民主聯合政府以前的幾個月內，由中國人民革命軍事委員會以命令建立之，並受中國人民革命軍事委員會之委托，計劃並領導國家的財政經濟工作。中央各財政經濟部門在財政經濟計
劃方麵應服從中央財政經濟委員會的決議，各部門的主要負責人應加入中央財政經濟委員會為委員。
中共中央決定由陳雲牽頭組建中央財經委員會。
6月4日，周恩來在北京飯店主持召開各民主黨派負責人及在北平的各級黨政機關負責同誌參加的會議，宣布在中國人民革命軍事委員會之下，建立中央財政經濟委員會，由陳雲、薄一波負責籌備組織，在召開新的政治協商會議、成立民主聯合政府以前的幾個月內，計劃並領導國家的財政經濟工作。
陳雲在此次會議上作了《關於成立中央財政經濟委員會的說明》的報告。陳雲說：
以往東北、華北、西北及其他解放區都有地域性的財經機構，但現在有成立中央的財經機構的必要。為什麼呢？因為解放戰爭的勝利日益擴大，財經問題也逐漸增加，並且往往是帶有全國性的，這就需要有一個機構來處理這些問題……這個機構初成立是帶有臨時性的，暫時屬軍委會管，時間也隻是幾個月，中央人民政府成立之後就交給政府……我們過去在這方麵經驗很少，甚至在許多問題上是沒有經驗的。最早紅軍時代談不上什麼經濟工作，就是有個把事務長，以後有了根據地，再後有了邊區政府、人民政府，也有了供給機關、貿易公司等等，一步步地擴大。以前沒有大城市，現在有了大城市，有了國際貿易問題……有些事中央現在管不了，隻能讓地方先管著。比如招商局，現在由陳毅他們管，中央一時管不到，先托他們管，所有權屬中央，將來需要時，一個命令，全部由中央接過來就是了。
總之，這個財經機構是臨時的，是黨內外合作的。工作要慢慢地來，地方機構還保留相當的地位。
1949年7月12日，中共中央財政經濟部與華北財經委員會合並組成中央財經工作委員會。同年10月，中央財經工作委員會轉為政務院財政經濟委員會。雖然均簡稱為“中財委”，但性質還是有區別的，一個是黨務部門，一個是政務部門。不能忽略這個轉變，因為這是朝著黨政分開邁出的第一步。之前，各中央局和中央分局，除華東局、中南局、西南局因為剛剛解放，其黨務機構仍然延續了原來的做法保留財經委員會外，其餘皆先後取消了該機構。各地方黨委，除少數地方繼續保留財經、工業、農村工作等黨務機構外，也不再設置專事政務的黨務機構。
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1949年10月1日，中華人民共和國中央人民政府成立。10月19日，中央人民政府委員會舉行第三次會議，討論通過了政務院及其所屬各委員會，各部、院、署、行的負責人，同時通過任命人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署和中央人民政府辦公廳等機構的負責人。至此，中央人民政府的各組織機構全部建立起來。
中央人民政府設兩級體製，即中央人民政府委員會和下轄的政務院。政務院下轄四個委員會：政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會、人民監察委員會，並設30個部、委、院、行、署，各部、委、院、行、署分受上述各委員會指導。
董必武為政治法律委員會（簡稱政法委）主任，陳雲為中央財政經濟委員會（簡稱中財委）主任，郭沫若為文化教育委員會（簡稱文教委）主任，譚平山為人民監察委員會主任。另外，外交部、華僑事務委員會和情報總署直屬政務院，由政務院總理直接領導。政法委指導內務部、公安部、司法部、法製委員會和民族事務委員會的工作。中財委指導財政部、貿易部、重工業部、燃料工業部、紡織工業部、食品工業部、輕工業部、鐵道部、郵電部、交通部、農業部、林墾部、水利部、勞動部、人民銀行和海關總署的工作。文教委指導文化部、教育部、衛生部、科學院、新聞總署和出版總署的工作。人民監察委員會負責監察政府機關和公務人員是否履行其職責。
地方各級政府的架構，與中央雖不完全一一對應，但大體相同。中央和地方各級政府成立後，10月30日發出的《中共中央宣傳部和新華總社關於中央人民政府成立後宣傳工作中應注意事項的指示》中規定，“凡屬政府職權範圍內的事，應經由政府討論決定，由政府明令頒布實施”，“屬於全國範圍者應由中央政府頒布”，“屬於地方範圍者由地方政府頒布”，“不要再如過去那樣有時以中國共產黨名義向人民發布行政性質的決定、決議或通知”。這個指示表明，中共已著手改變原來黨務機構代行政府職能的管理方式。
與之相應，中共中央也取消了黨務機構直接承載的政務職能。例如，原為中共中央宣傳部下轄機構的新華通訊社、中央廣播事業管理處、中央出版委員會、中央電影事業管理局等，
分別改為國家通訊社、廣播事業局、出版局、電影局，隸屬政務院及其下的新聞總署、出版總署和文化部。
在上述機構改屬政府之後，12月5日，《中共中央關於中央人民政府成立後黨的文化教育工作問題的指示》發出，指示全文如下：
在中央政府未成立以前，黨的中央宣傳部不得不實際上暫時代替中央政府的文教機關，管理國家的文化教育工作。為了便利工作的進行，在中央宣傳部領導下，近一年來，還組織了中央廣播事業管理處、中央出版委員會、中央電影管理局等機構。在過去中央政府還未成立的情況下，這是完全必要的。
現在，中央政府已經成立，管理全國文化教育事務的中央人民政府政務院文化教育委員會及其所屬之各部、院、署亦已先後成立。原本部所屬之新華通訊社已改為國家通訊社，廣播事業管理處已改為廣播事業局，均隸屬於新聞總署。本部所屬之電影管理局，已改為電影局，隸屬於文化部。在出版總署下成立了出版局，原本部所屬之出版委員會及其地方組織，應即取消。新華書店改為國家書店，受出版總署的領導。除了上述組織已改屬政府以外，全國的文化教育的行政工作，此後均應經由中央政府文教部門來管理。各地區有關文化教育行政的工作，此後均應經由各地政府及軍管會之文教機關（其組織辦法最近即將由政務院通過）向中央政府文化教育委員會或適當部門報告和請示。所以需要這樣做，目的在於使中央政府文化教育委員會及其所屬各部門，在黨（通過政府黨組）的領導和黨外民主人士的參與下負起管理全國文化教育行政的任務，以便黨的中央宣傳部和各級宣
傳部能夠擺脫行政事務，集中注意於黨內外的思想鬥爭，黨的宣傳鼓動工作的領導和黨的文化教育政策的製定。而這些方麵的工作，中央宣傳部和各級宣傳部長期間是作得非常薄弱，必須堅決加強的。
至於文化教育方麵之重大問題，各地區仍須依照一九四八年一月七日中央關於建立報告製度的指示，一九四八年三月二十五日中央關於建立報告製度的補充指示，一九四八年六月五日中央關於宣傳工作中請示與報告製度的決定，以及一九四八年九月中央政治局通過的關於各中央局、分局、軍區、軍委分委及前委會向中央請示報告製度的決議等文件的規定，經過黨的係統，向中央報告和請示。
上述種種舉動顯示，中共已著手改變戰爭時期的黨政軍一元體製，向完備意義上的國家政治製度過渡。
對於這種改變，周恩來曾有解釋：“我們已經在全國範圍內建立了國家政權，而我們黨在政權中又居於領導地位。所以一切號令應該經政權機構發出……由於過去長期戰爭條件，使我們形成了一種習慣，常常以黨的名義下達命令，尤其在軍隊中更是這樣。現在進入和平時期，又建立了全國政權，就應當改變這種習慣。”也就是說，政權形態的改變促進了黨政關係的變化。
黨政是一種什麼樣的關係？周恩來也有這樣的表述：“黨政有聯係也有區別。黨的方針、政策要組織實施，必須通過政府、黨組織保證貫徹。黨不能向群眾發命令。就是在軍隊中，一切命令也還是由各級司令員下達，政委副署。關於黨政關係，愈是下級機關愈應注意。”
時任政務院副總理的董必武，也堅持主張黨政分開。1951年9月，董必武在《論加強人民代表會議的工作》的報告中
說：“黨領導著國家政權。但這決不是說黨直接管理國家事務，決不是說可以把黨和國家政權看做一個東西。”“黨無論在什麼情況下，不應把黨的機關的職能和國家機關的職能混同起來。黨不能因為領導政權機關就包辦代替政權機關的工作，也不能因領導政權機關而取消黨本身組織的職能。”對於黨組織領導政權機關的事項及角色，董必武做出了如下定位：“黨對國家政權機關的正確關係應當是：一、對政權機關工作的性質和方向應給予確定的指示；二、通過政權機關及其工作部門實施黨的政策，並對它們的活動實施監督；三、挑選和提拔忠誠而有能力的幹部（黨與非黨的）到政權機關中去工作。”他強調指出：“建政工作除必須黨來領導外，下級政權機關的建立，黨應經過上級政權機關領導著去作較好些。”
黨政關係出現變化的另一個原因也不容忽視，那就是統戰的需要。新政權很大程度上是一個民主聯合政府，非中共人士在其中占有不少重要位置。中央人民政府委員會6位副主席中，非中共人士3人，占50%；中央人民政府委員會56位委員中，有27位非中共人士，約占48.2％；政務院4位副總理中，也有2位非中共人士，占50％；15位政務委員中，有9位非中共人士，占60%；政務院所轄4個委員會和30個部、會、院、行、署等機構中，有14位非中共人士擔任正職，占41.2％。早在1944年，中共就發出了組建聯合政府的主張，卻被執政黨國民黨所拒絕，當中共成為執政黨後，自然不能等同於國民黨，自己的呼籲必須有所體現。由此，非中共人士參與政務就是順理成章的安排。同時，與非中共人士共事，就不能不考慮政治形象的問題。中共既然有占據半壁江山的人士，共同決策政府事務，就不能背棄自己的公開承諾，繼續由黨務機構來承擔政府部門的職能。這就是上引《中共中央關於中央人民政府成立後黨的文化教育工作問題的指示》所強調的，“目的在於
使中央政府文化教育委員會及其所屬各部門，在黨（通過黨組）的領導和黨外民主人士的參與下負起管理全國文化教育行政的任務”。“黨外民主人士的參與”，在這裏並非一句可有可無的話。在1950年4月13日，中共黨內的一次統戰工作會議上，周恩來就曾告誡黨內同誌說，“非黨人士要有職有權”。並舉例說：“陳雲同誌主持中財委的工作，都是要各部部長對本部工作做報告，非黨人士擔任部長的就要非黨人士做報告，如輕工業部就要黃炎培報告，水利部就要傅作義報告。開始他們情況不熟，報告後可由副部長補充，久了情況熟了，連補充也不需要。同時有任務也責成他們負責完成，比如說河水決口，要水利部負責，傅作義自然會下去布置。有職、有權、有責，自然會發揮他們的積極性。這方式很好。政務院的政務會議每星期召開一次，有關文件等也交非黨人士審查，一切指示、法令也要他們修改。這樣，不僅不會動搖我們的政策，而且還會完善我們的政策。”
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但是，改變黨務機構的職能，甚至取消了與政府事務直接對應的黨務機構，並不等於中共減少了對政府事務的發言權。1951年11月，《中共中央宣傳部和中共中央組織部關
於加強新華通訊社各地組織的領導的指示》就批評新華社在改為國家通訊社後，不少地方黨委對新華社的工作及其統一重視不夠，“放鬆”了對新華社在各地組織的領導和監督的責任；要求各總分社、分社、記者組在政治上、業務上以及組織上受新華總社直接領導，同時各地黨委對新華社各地組織仍應在政治上負責領導，在工作上負責監督和幫助。該指示還具體規定，各地黨委應由書記或宣傳部長負責經常對當地新華社工作加以檢查指導，“指示報道方針”，“審核新華社重要稿件”，並令宣傳部在討論當地報紙廣播工作時討論其工作。
另一個更關鍵的製度安排是，中央人民政府成立不過一個月，在黨政職能變換的一開始，也就是1949年11月，中央政治局通過《關於在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》，規定在中央人民政府黨委會下，按照黨員人數及工作部門的性質，暫分設六個分黨委；並在中央人民政府所屬各院、委、部、會、署、行、廳、司、局、處等處組織總支和支部。其職能主要是依據中央人民政府的政策和決議，保證行政任務的完成、組織黨員學習與黨員教育等。同月9日，又作出《中共中央關於在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》，要求在中央人民政府中擔任負責工作的共產黨員組成黨組，以在政府工作中貫徹黨的政治路線及各項政策。據此，成立了政務院黨組、最高人民法院及最高人民檢察署聯合黨組。政務院黨組又分為三層組織，即政務院黨組幹事會、各委分黨組幹事會和各部黨組小組，黨組幹事會統一領導各黨組的經常性工作。政務院黨組，與最高人民法院及最高人民檢察署聯合黨組之間，無領導關係，均分別直屬於中央政治局領導。黨組的主要任務是在黨員和黨外人士中貫徹黨中央的路線、方針、政策，並必須保證執行中共中央一切有關政府工作的決定。最後一句話是問題的關鍵所在。
政務院黨組幹事會作為中央人民政府內黨的最高領導機
構，中共中央對政府的領導主要通過這一級組織進行。黨組幹事會共由11人組成，即周恩來、董必武、陳雲、羅瑞卿、薄一波、陸定一、胡喬木、劉景範、李克農、李維漢、齊燕銘。周恩來任黨組幹事會書記，董必武、陳雲分別擔任第一、第二副書記。
政務院黨組下設政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會、人民監察委員會四個分黨組，設分黨組幹事會；在四個分黨組下，政務院所屬各部、會、院、署、行及直屬政務院的重要的局分設黨組小組。政治法律委員會分黨組幹事會書記為董必武；財政經濟委員會分黨組幹事會書記為陳雲，副書記為薄一波；文化教育委員會分黨組幹事會書記為陸定一；人民監察委員會分黨組幹事會書記為劉景範。結果，在政府係統內部，中共又安排了一個與政府層級完全一致的垂直領導係統。最後，雖然黨務機構之前原有部分政務職能讓渡給了政府部門，與之直接對應的管理政府事務的黨務機構也已取消，但中共黨組係統仍一如既往地掌控著政府事務。這就是“黨的領導核心作用”的要義所在。有研究者認為，建立黨委會與黨組兩個決定就像紅軍時期的“三灣改編”確立了黨對軍隊的絕對領導權一樣，而確立了黨對政府的絕對主導權，任何時候中共都“處於國家權力的中心地位”。用《中共中央關於在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》裏的話說，建立黨組就是為了“實現和加強中國共產黨中央對中央人民政府的領導”。
即便如此，毛澤東針對政府各部門未能按規定向中央報告工作，於1950年8月7日批示周恩來：“政務院所屬各部門每次召開會議決定政策方針，都應如中財委所屬某些部門一樣，做出總結報告，呈報我及中央書記處看過，經同意後，除用政務院、各委或各部自己名義公告執行外，有些須用內部電報通知各地。”“過去有些部門這樣做了，有些部門尚未這樣做，請
周通知所屬一律照辦。軍委所屬各部亦然。”同年9月13日，毛澤東再次批示周恩來：“政法係統各部門，除李維漢管的民族事務委員會與中央有接觸外，其餘各部門，一年之久，幹了些什麼事，推行的是些什麼方針政策，誰也不知道。是何原因，請查詢。中央財委所屬各部門，經過中財委向中央反映，有些是慢一些，但大體是好的；也有若幹部門，例如重工業部、燃料、農、林、水利等還沒有反映。文教委係統狀況，略同於中財委。以上情況，請作一總檢查，並加督促。”在新中國成立初期各個機構的磨合期裏，黨政關係的磨合與調整是最突出的問題。顯然，周恩來與董必武等領導人的“黨政分開”的意見，遭遇毛澤東的政府要向黨中央報告工作的壓力。從不同角度出發的考慮，已經出現了矛盾。
1951年11月，中共中央作出《關於在人民政府內建立黨組和組織黨委會的決定》，將政府係統內的黨委會和黨組製度由中央擴大到地方。
因此可以說，短暫而有限的黨政分工，猶如曇花一現，在兩個決定出台後不久，即歸於結束。因為，在1951年初，除少數本已保留負責財經事務的黨務機構的地方外，許多地方已開始複建和新建對應政府事務的中共黨務機構。到1952年底，中共華北局、東北局、西北局、山東分局、內蒙古分局，都分別設立了分管財經、農村、工業事務的政務機構；中南局和西南局則分別增設了外事委員會和農村工作部。吉林、上海、福建等省、市委，除已設的管理政務的黨務機構外，還分別增設了管理財經、工業、農業事務的機構，盡管這些機構的設置不完全統一，名稱也不完全一致，但都有黨務部門與之對應。
周恩來在1952年8月曾以政務院黨組幹事會書記的名義，通知各委分黨組幹事會及各部門黨組小組，要求各部門嚴格執行定期報告製度：“（一）每兩月作一次綜合報告，應由黨組
負責人執筆，內容以執行中央政策、業務進行情況為主，千字為限；（二）重要問題作請示報告或專題報告，專題報告以簡短及時為原則，字數不限；（三）專業會議後作簡況報告；（四）各業務部門的業務情況按月或按旬統計報告。”進一步從組織上和製度上保證了黨對最高政務執行機關的領導。
1952年11月，中共中央農村工作部成立，這是1949年新中國建立後，成立的第一個直接對應政府事務的中央級黨務機構。中共中央農村工作部的工作內容與職責，幾乎涉及了農業和農村社會的所有方麵，與政務院下的相關機構如農業部、林墾部、糧食部、水利部、商業部、內務部、教育部、衛生部等的事務多有交叉。