也是在此形勢下，1954年4月27日，中共中央政治局擴大會議決定設立中央秘書長、副秘書長，建立秘書長會議製度，任命鄧小平為秘書長，楊尚昆、譚震林、馬明方、宋任窮、劉瀾濤、林楓、李雪峰、胡喬木等為副秘書長，組成秘書長工作會議，“代中共中央處理日常工作”，以減輕書記處的負擔，具體負責協助中央政治局（書記處）研究處理黨和群眾工作方麵的日常事務，以及政治局（書記處）交議或交辦的其他事項。中央秘書長會議保持了定期碰頭議事的工作機製，中央決定的許多重大事項，大都先經秘書長會議研究討論，提出方案或擬出決定草案，再交中央審議通過。
據楊尚昆回憶，1955年初，書記處曾設立4個辦公室，分管黨的係統及公交、農林、群團各係統。這種與政府部門對口設立黨委工作機構的做法，照搬的是蘇聯當時的做法。1956年，中共中央在國營企業全麵推廣黨委領導下的廠長負責製，從而否定了國營企業當時普遍實行的廠長負責製。黨的一元化領導延伸到各個領域。
1956年1月，中央相繼設立財政貿易工作部和工業交通工作部；11月，中共中央又將工業交通工作部分設為工業工作部和交通工作部。書記處的4個辦公室被陸續撤銷。結果，經過這次高層管理權限的重新分工，從中央到地方，所有部門、係統都形成了直接對應政府各個機構的黨務機構格局，也就是說，不論在決策層麵，還是在事務層麵，黨務機構已經完全控製行政事務。
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1956年9月，中共八大雖然提出了要注意改變黨政不分的傾向，但未來得及落實，就被“反冒進”爭執打斷。
在八大進行準備的時候，毛澤東提出八大的“中心思想是要講反對右傾思想，反對保守主義”，“提早完成”工業化和所有製改造；他甚至設想了具體的時間目標，即“保證十五年，同時爭取十五年以前超額完成”。在這一思想的影響下，所有製改造開始加速，各地區、各部門紛紛突破原定的長期計劃，追加和擴大基本建設投資和規模，導致了物資、資金、信貸的失衡，經濟過熱的苗頭已經出現。
周恩來、陳雲等人頓感形勢嚴峻，多次講話、發指示“潑冷水”，提醒控製膨脹的情緒、降低過熱的氣氛，反對經濟工作中的
冒進。
這個時候，周恩來與毛澤東發生了明顯分歧。1956年4月下旬，毛澤東在中共政治局會議上提議追加當年的基本建設預算，“受到與會同誌的反對”。
據胡喬木回憶：
會上尤以恩來同誌發言最多，認為追加預算將造成物資供應緊張，增加城市人口，更會帶來一係列困難等等。毛澤東最後仍堅持自己的意見，就宣布散會。會後，恩來同誌又親自去找毛主席，說我作為總理，從良心上不能同意這個決定。這句話使毛主席非常生氣。不久，毛主席就離開了北京。
以周恩來的性格，與毛澤東發生正麵衝突，是難以想象的，這說明對於這個問題，周恩來覺得有“堅持己見”的必要。可更令毛澤東不滿的，不僅是周恩來的堅持，而且在中央最高層的“三駕馬車”中的另一人劉少奇也極力讚同周恩來等人的意見，並要發出一篇既反保守又“反冒進”的社論。
周恩來在1956年6月的人大會議上提出，“在反對保守主義的時候必須同時反對急躁冒進”。
隨後，劉少奇就指示中共中央宣傳部起草了一篇社論。當時，中宣部將起草好的稿子交給了劉少奇。劉少奇改完後批示：“主席審閱後交（胡）喬木辦。”但毛澤東接到此稿後，隻批了三個字：“不看了。”據吳冷西在《回憶領袖與戰友》中記述，後來毛澤東曾說：那篇社論寫好後曾送給我看，我在清樣上寫了“不看了”三個字，罵我的東西我為什麼要看。
對於“反冒進”，毛澤東雖然不讚成，但也沒有堅決阻止。因此，劉少奇送給毛澤東批示的社論還是以“要反對保守主義，也要反對急躁情緒”為題，在《人民日報》發表出來了。
毛澤東為什麼會這麼做呢？有研究者給出了兩條原因：一是“反冒進”的後果如何，毛澤東還要觀察；二是之後不久社會主義陣營內部發生了波匈事件，將毛澤東的主要精力轉移到觀察國際形勢和處理波匈事件上。波匈事件平息之後，為了避免中國出現類似事件，毛澤東就發動了整風與反右。他沒有時間，也沒有精力去顧及“反冒進”。因此，“反冒進”才得以持續了一年多的時間。正因為毛澤東忙於處理其他更急迫的事情，而產生了一個他可能不願看到的重要結果，那就是無形中改變了中共八大會議的主題，周恩來“綜合平衡”的主張被大會接受，成為當時經濟工作的方針，毛澤東要批判“右傾保守”的主張反而受到冷落。
如果說1953年初的新稅製，周恩來等政府事務領導人無意觸動了中共最高代表人物毛澤東的敏感神經的話，那麼，1956年的“反冒進”，就是周恩來等人努力糾正毛澤東“急躁冒進”的有意而為了。巧合又符合邏輯的是，“新稅製”與“反冒進”的領導者幾乎是同一批政府領導人。這讓毛澤東對以周恩來為首的政府領導人的不滿難以釋懷。
到反右即將結束的1957年秋冬交替之際，這段時間經濟形勢發展得比較好，毛澤東認為“反冒進”是給群眾積極性潑了冷水，於是開始不斷嚴厲指責“反冒進”，所批評的對象當然主要是周恩來等政府領導人。除了“反冒進”的原因，另外一個原因就是1956年周恩來在《關於知識分子的報告》中，曾對知識分子“脫帽加冕”，而毛澤東卻要加以整肅。在1958年1月2日至4日部分中央領導人與華東六省一市的黨委第一書記參加的杭州會議上，毛澤東第一次點了周恩來的名，直截了當地批評周恩來等主張“反冒進”的人：“你們那個時候，不僅脫離了各省，而且脫離了多數的部！”並說：“我就成了‘冒進’的罪魁禍首。”
1月11日至22日，南寧會議召開。在此次部分中共中央領
導人和華東、中南等地區九省二市領導人參加的工作會議上，先分發了12份批評“反冒進”的材料。周恩來沒有參加頭幾天的會議。
會議一開始，毛澤東就批“分散主義”。在他看來，“反冒進”就是又一種形式的分散主義。毛澤東滿麵怒容地說，國務院向全國人大的報告，我有兩年沒看了。隻給成品，不給原料，不行。隨後又說：“為了反對分散主義，我編了一個口訣：‘大權獨攬，小權分散；黨委決定，各方去辦；辦也有決，不離原則；工作檢查，黨委有責。’”他嚴肅提醒：“集中，隻能集中於黨委、政治局、書記處、常委，隻能有一個核心。”盡管有了批“反冒進”的材料在前，但毛澤東批分散主義語氣之嚴厲，仍讓與會者“感到一些突然”。
在第一天晚上的會議上，毛澤東說，不要提“反冒進”這個名詞，這是政治問題。首先是沒有把指頭認清楚，10個指頭隻有一個長了瘡，多用了一些人（工人、學生），多花了一些錢，這些東西要反。當時不提“反冒進”，就不會搞成一股風，吹掉了三條：一為多快好省；二為四十條綱要；三為促進委員會。
12日上午，毛澤東繼續批“反冒進”問題：1955年夏季，北戴河會議“冒進”，想把鋼搞到1500萬噸（第二個五年計劃），1956年夏季北戴河開會“反冒進”。人心總是不齊……
即使周恩來到南寧後，毛澤東仍沒有降低批評“反冒進”的調門：1956年的“反冒進”使6億人民泄了氣，是方針性的錯誤。
16日上午的會議上，毛澤東更是公開點了周恩來的名，甚至拿著中共上海市委第一書記柯慶施寫的一篇鼓動“大躍進”的文章——《乘風破浪，加速建設社會主義的新上海》，嚴肅地問周恩來：“恩來同誌，你是總理，這篇文章，你寫得出來寫不出來？！”
周恩來直言：“我寫不出來。”
毛澤東還說：“你不是‘反冒進’嗎？我是反‘反冒進’的！”
因此，十來天的大會小會，批周恩來等人的“反冒進”一直是不變的主題，康生、柯慶施等人更是火上澆油，發言大批周恩來。
會議不僅批了周恩來，而且批了三位國務院副總理：陳雲、薄一波與李先念。分別主管財經、工業、商貿等政府事務的陳、薄、李，都讚同並積極參與了“反冒進”。這就是說，毛澤東不滿意那一段時間的政府工作，甚至說政府工作報告送給他看，隻不過是“強迫簽字”。他說：“管‘實業’的人，當了大官、中官、小官，自己早以為紅了……如反冒進。”所謂管“實業”的人，指的就是國務院總理與副總理。
毛澤東批評說，財經部門不向政治局通情報，即使通報了，報告也寫得不講考據之學、辭章之學和義理之學，不知所雲，無法據以討論。毛澤東還指責說：“有些人給你的東西，一端上來就是成品，並催逼著明天要開會，等於強迫簽字嘛。平時，你不給一點情報，不下一點毛毛雨，四時八節要開會了，一個成品拿來了，傾盆大雨下給我們。”
據當年隨周恩來到南寧的經濟秘書顧明後來回憶：“幾乎每天晚上，先念、一波等都聚在總理那裏討論到夜裏二三點，商議怎麼檢討等等。那時，會議的形勢很緊張。”
1月19日，毛澤東約周恩來單獨談話後，周恩來不得不在當晚的會議上發言檢討，承認錯誤，兜攬責任。周恩來分析犯“錯誤”的原因時說，是由於沒有認識或者不完全認識生產關係變革後將要有“躍進”的發展，因而在放手發動群眾進行社會主義革命和建設中表現出畏縮，常常隻看見物看不見人，尤其是把許多個別現象誇大成為一般現象或者主要現象，是一種右傾保守主義思想……
即使如此，在2月18日的中央政治局擴大會議上，毛澤東借用章伯鈞的語言繼續批判國務院的領導人說：
政治設計院究竟在哪裏？章伯鈞說國務院都是拿成品，他不滿意，他要有權參與設計。我們政治局可不可以有權參與設計呢？過去這個五年計劃，實際上是無權參與設計。我是主席，也沒有參與設計。每年的年度計劃，總是請你簽字，叫做強迫簽字。我有個辦法，不看。你強迫我嘛，我事先沒有與聞，事先沒有接觸嘛。
毛澤東指責說，“這事實上是一種封鎖”。
薄一波後來回憶說，盡管我們做經濟工作的同誌或部門有這樣或那樣不周到的地方，但無論如何不能說是要進行“一種封鎖”，不讓中央“參與設計”。薄也承認經濟工作的業務量很大，不可能事事經過毛澤東，但重大方針政策問題，都是經過政治局或書記處的。
薄一波在其所著《若幹重大決策與事件的回顧》中說，毛澤東仍將批評的矛頭指向了周恩來：有人想把大權攬過去，讓黨委搞點小權，這樣就沒有集中了。集中隻能集中於黨委、政治局、常委、書記處，隻能有一個核心。
在這之前的1958年1月31日，毛澤東草擬了《工作方法六十條》，其中的第二十八條“黨的領導原則問題”說：
討論一下這些原則是否正確：“大權獨攬，小權分散。黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責。”這幾句話裏，關於黨委的責任，是說大事由它首先作出決定，並且在執行過程中加以檢查。“大權獨攬”是一句成語，習慣上
往往指的是個人獨斷。我們借用這句話，指的卻是主要權力應當集中於中央和地方黨委的集體，用以反對分散主義。難道大權可以分攬嗎？這八句歌訣，產生於一九五三年，就是為了反對那時的分散主義而想出來的。
聯想到這段時間，毛澤東多次強調“正確的個人崇拜”還是要一點的，“大權獨攬”的說法也就不讓人吃驚了。
3月9日至26日的成都會議上，周恩來繼續被點名批評。
會議第一天，毛澤東就提出“反冒進”問題。他說，建設社會主義有兩種方法，“一種是馬克思主義的‘冒進’，一種是非馬克思主義的‘反冒進’，究竟采取哪一種？我看應采取‘冒進’，很多問題都可以這樣提”。
周恩來在3月25日就“反冒進”進行檢討說：
我負主要責任。提出的“反冒進”報告，就是對群眾生產高潮這個主流潑了冷水，因而不是促進而是促退，不是多、快、好、省而是少、慢、差、費……“反冒進”的錯誤主要在於將一個指頭當作多數指頭，沒有給群眾高潮撐腰、想辦法，而是重重限製、層層束縛。但是，我當時卻沒有這樣認識，以後才逐漸認識到這是在社會主義建設問題上方針性的錯誤……等到右派教育了我，主席提醒了我，群眾實踐更啟發了我，才逐漸認識到這是在社會主義建設問題上方針性的錯誤。
對周恩來的檢討，毛澤東認為：“如果從經驗上、從方法問題上作為例子，那倒是可以的。這個問題不是個什麼責任問題，重點是要用唯物論、辯證法來深入分析反冒進問題。”言
外之意，周恩來檢討得還不夠。
因此，在5月5日開幕、5月23日閉幕的中共八大二次會議上，周恩來又作了一次檢討。
在八大二次會議開幕當天，由劉少奇代表黨中央作工作報告。報告充分肯定了“毛澤東同誌提出的十五年趕上和超過英國的口號，鼓足幹勁、力爭上遊、多快好省地建設社會主義的口號，要當促進派、不要當促退派的口號”。報告認為，由於“反冒進”，1956到1958年間中國社會主義建設出現了一個經濟退步的“馬鞍形”。因此，“反冒進”被當作了反麵教材進行批判。
5月15日晚，毛澤東分別約陳雲、周恩來進行了長時間談話。談話後16日和17日，陳雲和周恩來先後在大會上，就“反冒進”問題作了檢討。周恩來說：“‘反冒進’的錯誤，是同政府工作中脫離黨的領導的傾向分不開的，也是同脫離實際、脫離群眾的工作作風分不開的。”過去一個時期，有些重大的工作問題，沒有及時地向中央請示報告，更沒有經常地係統地向中央反映情況。即使請示了、報告了，也不是“毛毛細雨”，而是“傾盆大雨”，材料數字一大堆，使中央對於需要做出決定的問題，來不及進行仔細的分析研究。
至此，批評“反冒進”的問題已告一段落。毛澤東在5月20日講話中說，“反冒進”的問題，現在也搞清楚了，我們在新的基礎上團結起來了。
鑒於所承受的極大壓力，中共八大二次會議一結束，周恩來即提請辭去總理職務。
6月9日，毛澤東在中南海遊泳池主持召開中共中央政治局常委會，討論周恩來的請辭要求。會議做出決定，周恩來仍擔任現在的工作，“沒有必要加以改變”。雖然沒有找到周恩來的書麵辭職報告，也未看到別人的相關記錄，但中共中央檔案中卻留下了政治局常委擴大會議，專門討論周恩來辭職問題的簡要記錄。
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對於黨政關係調整具有重要意義的是另外一點，這次政治局常委擴大會議還討論了中共中央關於成立財經、政法、外事、科學、文教五個小組的決定。具體組成如下：財經小組12人，陳雲任組長，副組長為李富春、薄一波、譚震林；政法小組5人，彭真任組長；外事小組6人，陳毅任組長；科學小組6人，聶榮臻任組長；文教小組10人，陸定一任組長，副組長為康生。
6月16日，會議通過的決定以中共中央文件的形式下達各省、市、自治區。該文件中，毛澤東的一段話值得注意：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向他們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。隻有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。政府機構及其黨組和黨中央一同有檢查之權。”也就是說，中共的“一元化領導”在1953年“新稅製”風波以及1958年的“反冒進”風波之後，已經強化到“黨政不分”的地步，政府的權力進一步削弱。作為中央政府的國務院，不再擁有任何決策
與決定權，既沒有“大政方針”的決策權，也沒有“具體部署”的決定權，隻不過是中央政治局和書記處的一個純粹執行機關。
“五口通商”的黨務機構代行行政事務還僅在經濟領域，而五個小組的設立，不僅是高層管理權限的再一次分工，關鍵的一點在於，黨務機構代行行政事務已覆蓋了所有領域：財經小組對應國務院第三、四、五、六、七辦公室（1959年6月，以上辦公室全部撤銷，另組國務院工業交通辦公室、財貿辦公室、農林辦公室），分管工業、農林、財經、貿易等事務；政法小組對應國務院第一辦公室（也在1959年6月撤銷，改稱國務院政法辦公室），分管內務、公安、司法行政和監察事務；外事小組對應國務院外事辦公室（1959年3月成立），分管外交、外貿、對外文化交流事務和僑務；科學小組對應國家科委、中國科學院，分管科學技術事務；文教小組對應國務院第二辦公室（也在1959年6月撤銷，改稱國務院文教辦公室），分管文化、教育、衛生、新聞、出版、廣播等事務。五個小組雖然性質上屬於中共最高層的谘詢機構，但各小組可以“直接”向中央政治局和書記處做報告，對政務的決策實際上也就繞開了國務院。由此，以周恩來為總理的政府及政府領導人的管理權限，在被分割後又被壓縮。即使周恩來主管的最後一個也是唯一一個領域——外交，在中共中央外事小組設立之後也被限製住。國務院外事辦公室名義上是國務院管理外事的“總口子”，實際上則是中共中央外事小組的辦事機構。因為外事小組對下通過外事辦公室統轄各外事部門，對上直接向中央政治局和書記處負責，成為名副其實的掌管政府對外事務的黨務機構。毫無疑問，周恩來主管外事的權力被分解。對此，周恩來既心知肚明，又無可奈何。有一事可以佐證，即在1959年5月國務院換屆後，周恩來繼續擔任總理。在安排副總理工作分工的會議上，周恩來仍不忘強調：關於各部委的工作，凡涉及方針、政策和重大問題，除國防部經由軍委直屬中央、民委歸
中央統戰部負責外，其餘仍照中央規定分別經由中央的財經、政法、文教、外事、科學等五個小組審閱後報中央核批；有關兩個小組以上的問題，由主辦小組與有關小組磋商或經總理召集有關會議商定後再報中央。
經過1958年高層管理權限的再次分工，原有對應政府事務的黨務機構中間，又增加了一個中央小組，構成中共中央與國務院、中共中央各小組與國務院各辦公室、中共中央各部門與國務院各部委完全對應、雙向平行，而前者主導後者的多層次、寬領域的嚴密格局。在所有政府事務的決策權（即通常所謂的“大政方針”）已經為中共最高決策層完全掌控的局麵下，這次管理權限的劃分，更將政府事務的具體部署權力彙集於黨務機構的控製之下。在黨務機構的政務職能日益加強的同時，就意味著政府機構職能的日益弱化。
如同在戰爭時期毛澤東完全主導軍權一樣，在國家建設時期也要主導行政大權。
如果說成都會議讓“大躍進”進入了“合法”運行軌道，那麼，高層管理權限的再次分工構造的黨強政弱格局，則讓“大躍進”沒有了任何一點製約條件。這就是“以黨代政”留下的深刻教訓。
有著切身體會的鄧小平，1980年8月18日發表了《黨和國家領導製度的改革》的講話。鄧小平指出，我國政治體製方麵存在的弊端以及這些弊端的總根源就是權力過分集中：“不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麼事情都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”鄧小平建議，“凡屬政府職權範圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發指示、作決定。政府工作當然是在黨的政治領導下進行的，政府工作加強了，黨的領導也加強了。”
財政領導機構的曆史變遷
黨政分開的嚐試隻是曇花一現
被人們忽視卻起著決定作用的黨組
倉促出台的新稅製遭詬病
新稅製背後的矛盾根源
黨務機構的行政職能被強化
毛澤東點名批評周恩來
黨政“一元化”領導的形成
參考書目：
《鄧小平選集》（第二卷），人民出版社1994年10月出版。
《毛澤東選集》（第四卷），人民出版社1991年6月第2版。
林蘊暉著：《國史劄記·事件篇》，東方出版中心2008年8月出版。
胡宏、溫附山等著：《一顆熠熠生輝的改革之星——追憶項南主政福建五年》，《百年潮》1999年第11期。
華東師範大學中國當代史研究中心編：《中國當代史研究》（第一輯），九州出版社2009年4月出版。
張誌永著：《1950年代初期中共幹部婚姻問題初探——以1950—1956年河北省幹部群體為例》，《二十一世紀》網絡版第60期。
楊奎鬆著：《從供給製到職務等級工資製——新中國建立前後黨政人員收入分配製度的演變》，《曆史研究》 2007年第4期。
《董必武選集》，人民出版社1985年3月出版。
中共中央黨史研究室著：《中國共產黨曆史》（第二卷：1949—1978）上冊，中共黨史出版社2011年1月出版。
中共中央統一戰線工作部、中共中央文獻研究室：《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1994年12月出版。
中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》（1949年10月—1966年5月）第一冊，人民出版社2013年6月出版。