王紅豔：上海市鬆江區人民檢察院。
近年來，國家工作人員挪用特定專項資金案件呈現上升趨勢。就鬆江區人民檢察院來講，2005年本院辦理的挪用專項資金案件2起，涉案金額達100餘萬元；2006年上升到6起，涉案金額逾1500萬元。本文結合本院辦案實際，對挪用專項資金案件進行剖析，並提出相應對策。
一、概念的界定
盡管“專項資金”這個名詞在我國較為普遍地使用，但迄今為止，對其內涵和外延並沒有一個統一的界定標準。在當前的製度和規定中，專項資金也有各種名稱，例如專項支出、項目支出、專款等，且在不同領域或不同行業又各有其不同的具體內涵。有觀點認為：“專項資金是指財政部門或上級單位撥給行政事業單位，用於完成專項工作或工程，並且需要單獨報賬結算的資金”①。還有觀點認為：“專項資金包括三部分內容：一是行政事業單位公用經費中的大型修繕、購置等專項支出；二是建設性專項支出……三是事業性專項支出……”②第三種觀點認為：“挪用專項資金是指國家機關、全民所有製企業事業單位、國家撥給經費的團體，破壞專款專用的原則，違反國家財經管理製度，擅自改變公款用途，將科研、教育、衛生、軍工等專項資金挪作他用，或者挪用生產性資金用於非生產性支出的行為。”③但無論何種觀點，專戶專賬、專款專用、專人管理是專項資金的特點。
為方便討論起見，本文所稱專項資金，首先要明確的是，它屬於公款，其既包括符合上述“專戶專賬、專款專用、專人管理”特征、列入每年財政預算中的預算內資金，也包括雖未列入財政預算但屬於財政收入中由相關政府部門決定，符合“專戶專賬、專款專用、專人管理”特征的預算外資金。
二、犯罪的特點
通過對本院所辦理的挪用專項資金案件進行分析，挪用專項資金犯罪有如下特點。
(一)犯罪情節嚴重
專項資金與人民群眾生產、生活密切相關，群眾關注度比較高。專項資金挪用人的挪用手段直接，其隱蔽性較小，挪用次數較多且數額較大。因為專項資金屬於公款，對其進行刑事處罰的標準都是依據《刑法》第384條的挪用公款罪的處罰規定來進行的；在司法實踐中，對於情節嚴重的認定標準也是根據挪用公款罪的認定標準來進行的。根據我國司法實踐的做法，如果挪用公款數額達到以下情形之一的，就屬於“情節嚴重”：一是挪用公款20萬元以上歸個人使用的，進行營利活動，或者超過3個月未歸還；二是挪用公款10萬元以上進行非法活動；三是挪用公款雖然不滿20萬元，但有多次挪用、手段惡劣、嚴重影響生產經營、造成嚴重損失等情節的都屬於情節嚴重④。在我院所辦理的幾起挪用專項資金案件中，大部分的案件都達到了情節嚴重，並且超過百萬元的案件達4起，其中某鎮勞動服務所所長挪用金額共計700多萬元，為曆年之最。若挪用的資金無法追回，將可能嚴重影響群眾的生產和生活，增加社會不安定因素。
(二)犯罪主體集中
挪用專項資金的犯罪主體均為單位領導或財務人員。在本院辦理的挪用專項資金案件中查處的5名人員中，單位領導有3人，財務人員2人。單位領導和財務人員發生此類行為的原因主要有以下幾點：首先，單位領導在基層組織中有絕對的權威，其領導權力得不到有效的監督和製約。其次，財務人員由於直接管理、經手專項資金，具有“方便”的犯罪條件；同時，由於長期習慣觀念的影響以及法律意識的淡薄，不認為挪用是犯罪行為，或對於挪用專項資金的行為心存僥幸心理。再次，單位領導和財務人員之間因徇私利或者私情，雙方結成利益聯盟，為了追求各自的利益竭力掩蓋真象、規避法律，聯合共同實施挪用專項資金，“財權”和“用人權”聯合，使得無人敢監督、難監督。故而這兩類人往往成為犯罪的高發人群。
(三)刑罰處罰較輕
我國刑法目前對挪用專項資金進行處罰並沒有專門的規定，司法實踐中都是按照《刑法》第384條挪用公款罪及其相關的司法解釋來進行定罪處罰的。根據我國現行刑法及相關的刑事法律解釋，挪用公款20萬元以上，一審宣判前未能退還，屬於10年以上有期徒刑或者無期徒刑的起點標準。但是在實踐中，挪用專項資金均在20萬元以上，卻又由於案發後大部分都能全額退贓；即使不能全額退還，也都退到了20萬元以下；加之具有自首等從輕、減輕等情節，故大多犯罪分子都被從輕或減輕判處刑罰。本院2006年的5起挪用專項資金案件，判處實刑的僅有1件，大部分案件都被判處了緩刑。這樣，就無可避免地出現一個尷尬局麵：一方麵，專項資金挪用犯罪呈現案件數量和涉案金額同時增加的趨勢，給社會帶來的不穩定因素和危害性後果日益增加；另一方麵，由於沒有嚴厲的打擊挪用專項資金犯罪的有關法律，犯罪分子可預期的違法成本不高，使得無法通過刑事製裁來遏止這種趨勢。結果使得犯罪分子處於一個有利的處境：如果犯罪行為被發現，隻要交出贓款就可以逃避處罰；如果犯罪行為沒有被發現，就可以高枕無憂，最終導致的結果就是不利於打擊犯罪。
三、犯罪原因分析
專項資金一個重要的特征是“專”，從專項資金的形成、撥付到管理、使用，與“專”密不可分，專門賬戶，專人保管，專門用途。在辦案過程中發現，挪用專項資金犯罪的主要原因有以下幾方麵：
(一)專項資金管理不到位
專項資金是國家財政資金，應當嚴格按照相關財經製度進行管理，但在本院查辦的幾起案件中發現，大部分單位對專項資金都沒有完善的監管機製，不僅單位內部對專項資金的管理混亂、使用隨意，外部的財政、審計等監管部門對專項資金的使用情況也隻能是事後監督，而對已經劃撥的資金在日常的管理和使用中無法進行有效監督，缺乏對專項資金使用管理情況的綜合評價和長期考核機製，從而導致各種監督製約規定流於形式，往往是經辦人一人負責全過程，沒能實現有效的監督和製約。如某鎮財政所財稅專管員俞某挪用專項資金案，作為收支管理專戶的會計，其隻有保管的職責，如需動用專戶資金，需先經領導同意後再辦理相應手續，但是由於缺乏對專戶資金的有效日常監督，俞某憑借自己職務的便利，擅自出借其保管的專戶資金6次共計170萬餘元。直到案發，單位領導才得知專戶資金已被挪用出借。