（一）城鄉社會保障統籌的基本要求
社會保障是一個多目標係統，社會保障有四個基本目標：效率目標、收入和生活水平維持、減少不平等、社會融合和一體化。城鄉社會保障統籌任務一般包括城鄉統一的最低生活保障製度、城鄉統一的養老保險製度、城鄉統一的醫療保險製度以及特殊群體的社會保障製度四個方麵。與我國二元經濟結構相聯係而形成的社會保障體係也呈現出明顯的二元化特征，城鄉社會保障呈巨大反差。浙江省在全國來說經濟比較發達，財政實力較為強大，因此在社會保障建設上也走在全國前列。就目前而言主要有以下特征：2002年浙江在全國範圍率先推出城鄉統一的最低生活保障製度，城鎮居民已經建立了一套保障水平較高而且內容比較完備的社會保障體係；在農村已初步建立了新型農村合作醫療製度、被征地農民基本生活保障製度、農村社會養老保險製度等為主要內容的農村社會保障體係。雖然在農村社會保障體係建設上取得了不錯的效果，但依然存在許多問題，城鄉保障水平差異過大、農村社會保障化程度低、農村社會保障方式落後以及農村社會保障製度嚴重滯後等。與城市相對完善的社會保障體係相比，農村仍以家庭保障、土地保障等自我保障為主，隨著社會主義市場經濟的發展，城鎮居民比過去得到了更可靠、更安全的生活保障。而現行的經濟體製改革不僅沒有打破原有的城鄉居民之間社會保障的不公平狀況，反而有所強化。農村長期以來的集體積累、家庭自主、土地保障線的保障功能日益弱化。
（二）城鄉社會保障體係的曆史與形成機製
新中國成立以來浙江省和全國其他地區一樣，社會保障製度大致經曆了以下曆程：20世紀50年代中期，資本主義工商業的改造基本完成。我國開始確立以城鄉分割、工農分割的二元結構計劃體製，在這種計劃體製下，城鎮依靠《勞動保險條例》，采用了定量救濟和臨時救濟等社會救濟方式，逐步形成了以勞動保險為主要內容、社會保險和社會福利相結合的社會保障製度，而在農村，除了五保戶的集體保障、臨時性民政救濟、部分合作醫療外，仍然是主要的家庭自我保障模式，這段時期初步形成了社會保障製度的城鄉差距。十年文革動亂，使城市社會保障製度受到了嚴重的幹擾和破壞，勞動保險社會福利等基本上全由單位負責，將社會的重擔加給企業，使城鎮社會保障出現退步，這種不合理的體製下，形成了我國社會保障製度變遷中的不正常時期。20世紀80年代，農村實行了家庭聯產承包製，這種變革使農村經濟乃至整個國民經濟發生了一係列變革，使農民自身的生活保障模式從家庭保障演變為土地保障，使農民的保障水平有了一定提高，這種土地保障模式在當時也對農村的社會穩定和經濟發展起到了積極作用，但集體保障的合作醫療製度卻瓦解了，城鎮在這段時期內社會保障也一直未進行恢複。20世紀90年代後，浙江省城鎮社會保障事業得到了迅猛發展，逐步建立完善了養老、醫療、失業、工傷等四大保障製度，最低生活保障製度也基本完善。20世紀末，浙江省城鎮已基本上建立了資金來源多渠道、保障方式層次多等特點的社會保障體係。
在農村，浙江1997年開始實行最低生活保障製度，2002年浙江在全國範圍內率先建立了城鄉統一的最低生活保障製度。1993、1995年通過省財政部頒發的《關於建立農村社會養老保險製度的通知》、《浙江省農民社會養老保險暫行辦法》開始在農村建立社會養老保險製度，全省農村社會養老保險逐步發展起來。2001—2005年間，浙江全省基本養老保險的參保人數從610萬增加到962萬，到2006年底，全省基本養老保險的參保人數達到1052.58萬。養老保險基金收入從2000年的103.23億元增加到2006年的357.91億元，增加了247%。基本養老保險基金累計結餘為502.25億元，支付能力達到26個月，大大超過了全國平均13.5個月的水平。到2006年底，浙江農村養老保險參保人數達到444萬。麵對農村老年人口養老保障需求的不斷提高，一些地區對農村社會養老保險製度進行了積極的製度創新，杭州已相繼出台新型農村社會養老保險的政策文件。2002、2003年通過製定和出台了一係列完善農村合作醫療製度的具體政策和措施，開展了新型農村合作醫療試點工作，人人享有基本醫療保險的目標開始實現。2006年底，浙江全省基本醫療保險的參保人數達到730.59萬人，當年基金收入為100.67億元，支出為72.31億元，基本實現了收支平衡，略有結餘。在農村新型醫療合作製度方麵，2006年全省新型農村合作醫療製度的參保人數進一步提高到2902萬人，參保率為87%，人均籌資水平為60元，提前達到中央關於2008年基本建立合作醫療製度的工作要求。從2005年起，凡參加新型農村合作醫療製度的農民都能享受免費健康體檢和12項公共衛生服務。在被征地農民基本生活保障製度方麵，2003年浙江在全國率先建立了被征地農民基本生活保障製度。到2006年，全省共有233.90萬被征地農民納入保障範圍，累計籌集資金253.77億元，其中88.19萬名符合條件的參保對象已按月領取基本生活保障金或基本養老金，人均保障水平為190元/月。此外，浙江還建立了重大疾病醫療補助、公務員醫療補助、企業補充醫療保險等多層次的醫療保障體係。
從浙江社會保障製度的演變曆程來看，我們大致可以將城鎮社會保障製度變遷概括為四個階段：勞動保險製度國家責任性企業保險製度企業責任性保險製度社會保障製度；而農村社會保障製度模式則為家庭保障集體保障和社會救助農村家庭保障和土地保障邊緣性社會保障四個階段。從社會保障製度的演變曆程來看，之所以形成巨大的城鄉社會保障二元分化，政府的各種政策和製度是其根源。收入再分配是社會保障製度的核心及實現基本目標的手段。從收入再分配的角度來看，我們認為城鄉社會保障失衡主要有以下兩方麵的原因：①土地—戶籍製度。自1958年以來，我國實施農業戶口和非農業戶口分開管理的戶籍製度，並以戶籍為基礎來分配衛生、社會保障等方麵的資源。農村社會保障製度依賴於農村土地製度及農業生產和經營方式的變革而變化，城市的社會保障製度依賴於城市工業製度、企業製度以及分配製度。盡管改革開放以來，已對城鄉分割的戶籍管理製度進行了一些改革，但仍然不能從根本上觸及城鄉二元戶籍製度背後的現實利益。②社會保障的供給製度。在社會保障等公共服務的提供方麵，一直實行二元供給模式，城市的公共服務基本上由政府提供，而農村的公共服務則大都由農民自行解決。長期以來，在城鄉分治的體製下，政府將有限財力大部分都投向城市，農村供給服務嚴重不足。城市市民通過納稅，即可享受到政府提供的各種社會保障，而農民卻要自己進行成本分攤，在進行國民收入分配時，也總是先保證城市社會保障的供給，然後再進行農村分配。而當前農村在社會保障方麵等籌資渠道狹窄，很大部分都得農民自己分攤。國家對農業的多取少給，以農支工等策略使我國農業勞動生產率長期低下，農民收入難以提高，從而造成自我保障水平太低。政府對農村社會保障投入不夠，而農民剩餘有限，這也使得城鄉社會保障水平差距越來越大。
（三）城鄉社會保障統籌的現實路徑選擇
就浙江省目前的狀況而言，由於城鎮居民社會保障製度已趨於完善，隻需要加強居民最低生活保障製度，進一步完善養老保險製度和失業保險製度，因此城鄉社會保障統籌的主要任務是發展農村社會保障製度。結合浙江農村社會保障體係的現狀，我們認為浙江城鄉社會保障體係應走以下路徑：農村社會保障製度的建立要從浙江省的實際情況出發，按照“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的要求，以保障農民基本生活為目的，以製度建設為核心，分地區（先發達地區後貧困、偏遠地區）、分項目、分重點（先保障農村中的弱勢群體，再一般居民）、分階段（先試點後推廣）進行，最終建立起與城鎮社會保障製度相銜接的完善的農村社會保障製度，達到城鄉社會保障的統籌發展。
浙江農村社會保障製度的建設，要充分發揮政府的主導作用，同時也要利用市場的輔助作用。政府的職責在於加強對農村社會保障製度建設的投入，因為社會保障製度本身就是一種政府行為，因此政府的主導作用不可替代，而農村的社會保障製度更是如此。浙江省近幾年的社會保障實踐也證明了這一點。由於農民的收入水平低，對農村社會保障製度建設的承受能力弱。因此政府應該給予財力支持，進一步統籌城鄉收入分配，形成農民增收渠道，逐步加大給予力度，深化收入分配改革，增加農民收入，加快構建農民持續增收的長效機製，逐步縮小城鄉收入差距。同時政府還應該廢除各種抑製農村經濟發展、農民收入提高的製度壁壘，改善財稅體製，建立城鄉統籌的土地製度、戶籍製度、就業製度等。繼續加快發展縣域經濟、區域塊狀經濟、產業集群經濟，真正使農民收入提高，從而從根本上解決城鄉社會保障製度的失衡。政府還可以通過建立專款專用的農村社保基金，利用多方麵的政策在養老、醫療、失地農民和農民工等方麵完善社會保障體係的建設。並盡早實行城鄉戶籍統籌，使城鄉社會保障製度互通，從而解決社會保障關係的轉移問題。與此同時，農村的社會保障製度也應該充分發揮市場機製的作用。雖然農村社會保障製度建設需要政府的大力支持，但是也不能完全靠政府，農村社會保障製度的建設應該在政府支持的前提下，充分發揮市場機製的作用，堅持國家、社會、個人共同負擔的原則，擴展社會保障資金的籌資渠道，把政府的作用和市場的作用結合起來，實現農村社會保障事業的良性發展。作為市場經濟發達的浙江省，則應積極利用浙江強大的民營經濟和民間資本為農村社會保障建設服務。下麵是根據社會保障統籌的要求提出的相應的具體對策。
1.繼續完善統籌最低生活保障製度，實現城鄉“低保”統籌
在最低生活保障製度方麵，雖然浙江省已經在全省範圍內建立了統一的最低生活保障製度，但農村的標準與城鎮的標準還存在較大的差距。根據浙江省現行政策，農村“低保”標準一般是按照城鎮“低保”標準的60%來確定的，但實際情況往往更低。因此，浙江省在未來五年時間內，要實行各地農村“低保”與城市“低保”實行製度的完全統一，實行城鄉居民的資金來源、享受條件、待遇等方麵完全統一。統一的“低保”製度要按常住地實行管理，以“低保”製度為中心，簡化社會救助體係，將特困戶生活救助由“低保”代替，將災民補助的一般生活補助納入“低保”項目，將五保戶的生存保障納入“低保”製度等。
2.繼續探索和完善農村養老保險製度，實現城鄉養老保險統籌
浙江農村養老保險必須尋求新的製度模式，協調政府、集體、個人出資比例，多渠道籌集養老保險基金，製定新的待遇標準和不同地區的調整工作。對於農村養老保險製度來說應繼續推行個人賬戶，采用靈活繳費的完全累積製，資金全部進入個人賬戶，可以隨著農民的流動退保或轉保。與此同時還應該積極探索養老保險基金的運營渠道，創新製度擴展個人賬戶功能，實現基金的保值增值。例如可以在確保實現養老功能基礎上，鼓勵農民把個人賬戶上的基金投資於當前他們急需的醫療等其他創收活動上，這種創新既有利於改善農民的長遠生計，又能有效破解保險基金增值的困局。在發達地區要加大政府投入力度，繼續推行新型農村養老保險製度，並適時與城市養老保險製度相銜接。而在經濟落後地區要完善土地保障功能，加大政府財政投入，采取家庭養老、社區養老保險結合，逐步提高社會化養老水平。隨著經濟條件的改善，逐步實現和城市養老保險銜接，向城鄉一體養老保險製度過渡，實現城鄉統籌的漸進式發展。
3.繼續完善農村醫療保障製度，實現城鄉醫療統籌
浙江省現行的農民醫療保障製度主要指農村合作醫療製度。而目前實行的新型醫療合作製度，在實踐中存在著諸多的不足：農民參與意願不強，部分農民群眾對新型合作醫療保障持懷疑擔心態度；政府投入不足，籌資難度較大，醫療資金難以及時到位；醫療保障水平偏低、農民醫療報銷比例低等，導致目前的農村醫療保障製度對農民的保障水平有限。據統計，當前浙江農村合作醫療保險的住院費用有效報銷比率僅為25%左右。因此各級政府要加大投入，逐步提高新型合作醫療的籌集和保障水平，盡可能提高覆蓋率，提高參加率，各縣要建立醫療風險基金，逐步降低報銷起付線，提高醫藥費報銷比例和封頂線，提高參保農民的收益麵。
而浙江省要實現城鄉醫療保障統籌，我們認為根據實際情況應突破農村合作醫療製度的單一形式，建立多層次的醫療保障體係。第一層次是基本的醫療保障，通過發展新型合作醫療製度，保證廣大農民都有基本醫療權益，具體來源在不同地區采取不同的模式：在經濟發達地區，可以采用城鄉一體化的社會醫療保險製度；中等發達地區可以通過政府扶持、商業運作等方式建立“政府主導型”農村醫療保險製度；在經濟落後地區，實行政府主導的農村合作醫療製度。第二層次是要充分發揮家庭扶助、社區互助、商業醫療保險等非政府製度的作用，將其作為補充醫療保障。第三層次是要完善社會醫療救助製度，對於無力繳納參加合作醫療保險的農民，應按他們的實際收入與當地農民的平均收入的差額按比例對他們進行繳費補貼；對於特困農民則代其全繳；對於身患重大疾病的醫療費超過了家庭承受能力的普通農民，則由政府全部報銷其醫療費。在浙江省，由於政府財政收入較高，農民平均收入水平也較高，因此可以推行由政府通過醫療救助製度負擔貧困農民的全部或大部分醫療費用。而對於富農，可以讓他們在參加合作醫療費的基本線上再繳納一部分，而給他們提供免費體檢、更高醫療費用報銷比例等更高保障水平。
4.農村社會保障製度資金渠道的創新
目前農村社會保障製度問題最大的是資金來源問題，按照城鎮社會保障製度的構建思路，由國家、集體和個人三方共同負擔。目前就浙江省來說，政府在農村社保方麵投資相對容易，但對於多數農民來說，集體投入和個人投入難度較大，因此政府應該調整各級財政的支出結構，提高社會保障支出在財政政策的比例。各級財政部門要做好收入再分配工作，對經濟落後地區要加大財政投入。根據浙江集群經濟發達、市場經濟發達的現實，我們認為可以通過土地製度創新來解決農村社會保障基金問題。具體來說，就是將目前實行的土地所有權拆分為兩份，一份由國家和集體擁有土地股份的一半，農民個人擁有另一半股權，建立土地有效的流轉機製，使土地交易順利進行，農民可以用土地換保障，這樣就可以有效地解決社會保障基金來源問題。同時政府要積極利用市場和社會的力量，吸引其他資金尤其是浙江的民間資本來支持農村的社會保障體係建設。
5.城鄉勞動力統籌及特殊人群的社會保障建設
實城鄉勞動力的統籌對特殊人群的社會保障建設起著決定性的作用。與全國一樣，浙江省的城鄉勞動力市場仍然不僅存在著由勞動力稟賦不同而形成的分割，而且還存在著基於製度設計所形成的人為分割。
（1）城鄉勞動力市場分割的形成機製及其後果
從理論上來說，勞動力市場與其他要素市場一樣，要實現其最優的配置，一個必要的條件是可以自由的流動。通常，在完全市場經濟的條件下，阻礙勞動力流動的主要因素是不同類型勞動力稟賦的不同。對於我國，大多數的研究都認為城鄉分割的戶籍製度是造成勞動力市場分割的主要原因（李陳華等，2006；黃陽平，2007），但對於以農村工業化為二元變遷特征的浙江，情形則有些不同。
簡單的分析可以看到，戶籍製度的存在對統一勞動力市場形成的影響主要是通過如下幾個途徑來實現的：一是部分城市工作機會僅對擁有城市戶籍的勞動力開放；二是擁有城市戶籍的勞動力由於在信息收集及社會資本方麵有優勢，因而在尋找城市工作機會上更有優勢；三是由於擁有戶籍的勞動力大多在城市有住房，因而從理性經濟決策來看，擁有城市戶籍的勞動力相對沒有城市戶籍的勞動力在大城市尋求工作的機會成本要少得多。不過，仔細分析可以發現，上述情形對於嚴格意義上的城鄉二元分割的一些地區（例如中西部一些省份）確實是吻合的，但從浙江來看，戶籍製度對於城鄉勞動力市場分割的影響則沒有這麼強烈。具體來說，由於浙江的經濟發展主要是通過農村工業化來實現的，而在這一過程中，工業的集聚地不是原來計劃經濟體製下大城市的外延，而大多是在中小城鎮實現的。顯然，相對於大城市，中小城鎮對戶籍遷移的限製要鬆得多，勞動力由農村遷入的成本相對也要少得多，因而戶籍製度對城鄉勞動力市場分割的影響就小很多。那麼對浙江來說，主要是什麼因素影響了城鄉勞動力的統籌呢？
我們認為，現有的土地製度是比戶籍製度更能影響城鄉勞動力統籌的因素。這是因為，從浙江現狀來看，由於大部分企業是本地化的民營企業，而這些企業在使用勞動力上主要是基於利潤最大化的角度，因而戶籍製度對城鄉勞動力統籌的影響是不大的。但是，由於浙江的民營企業有著強烈的集聚特征，因而隨著農村工業化進程的推進，許多企業開始集聚在一塊特定的區域內，而這就會使這些區域的土地價格不斷抬高。如前麵所說，這種抬高的因素有集聚經濟本身的原因，但對浙江來說，現有的土地製度對這些地域的價格提高起了更大的作用。實際上，正是現有土地製度阻礙了這些地域的自由外延，從而極大抬高了這些區域的地價，進而提高了農村勞動力向這些區域的轉移成本。其後果是，許多在這些區域從事非農產業工作的農村勞動力由於沒有歸屬感，因而不會從長期來規劃對自身人力資本的投資。同時，由於在農村的土地對其仍有保險作用，因而即使不能得到充分利用，這些勞動力也不會將這些土地轉移給其他效率更高的農業經營者。
（2）城鄉勞動力統籌的路徑選擇
根據上麵的分析，我們認為，從二元轉型的視角來看，解決浙江城鄉勞動力統籌問題的路徑如下：
第一，土地製度的改革是關鍵。應當逐漸將土地的所有權轉移給私人，而政府的主要作用應是加強規劃，這樣可大大降低農村勞動力完全遷入城市的成本，從而使勞動力在進行跨期動態決策時能做到最優。而如果沒有解決這個問題，由於勞動力麵臨著未來的嚴重的不確定性，因而就無法解決城鄉勞動力的優化統籌，就必然會存在著勞動力的浪費。
第二，加速改革戶籍製度，實現城鄉戶籍製度的一體化。盡管戶籍製度對浙江城鄉勞動力統籌的影響不如其他相對不發達地區，但現存的城鄉戶籍製度仍在一定程度上阻礙了城鄉勞動力市場的統籌。如果能將戶籍製度與土地製度實行配套改革，並大力建設社會保障體係，那麼我們相信，這會使城鄉勞動力得到更為優化的配置。
（3）特殊人群的社會保障製度建設
當前，對於失地農民來說，要進一步完善土地的征用程序和補償機製，提高補償標準，妥善安置失地農民，幫助他們在非農領域實現新的就業和創業。要加強對失地農民的就業培訓，提高失地農民的就業競爭力。失地農民的社保基金應該主要由在土地市場化配置的前提下的征地賠償費以及土地流轉後的增值收益構成，也可來源於社會捐贈以及政府撥款等。一般要由政府、集體和個人共同出資，其中政府從土地出讓金中列支，集體從土地補償費中列支，而個人則從土地安置補償費中抵交，集體出資和個人出資納入個人賬戶。土地在土地征用時，借鑒“嘉興模式”。由社會保障部門和國土資源局按統一政策辦理，國土資源局按征用土地數量和土地上的人口確定失地農民數量，社會保障部門辦理失地農民的相關手續並按規定計算每個人需繳納支付的費用，按相應的比例從土地受讓金中提取資金作為社保基金的財政賬戶，由財政局統一監管，而資金的使用和支付則由勞動和社會保障部門負責。在投保標準和待遇方麵要按不同的年齡階段進行不同的設置。
對於農民工的社會保障製度來說，首先要承認他們在城市的社會成員資格，將農民工作為城市居民的一部分，按低水平、廣覆蓋的方針，積極探索多種形式，根據農民工的需求和改革條件的成熟度，分步驟地把農民工納入社會保障體係。浙江省應積極建立農民工社會保障基金的堆積機製，推行城鄉統一的戶籍製度，確保農民工在流動中保險關係和保障措施能夠轉移續接，並且在轉移時不僅轉移個人賬戶而且按當地社會平均工資的一定比例轉移統籌基金。具體在操作時可以根據不同的情況作不同處理，首先要根據農民工最緊迫的社會保障需求，優先解決工傷保險和大病醫療保障問題，逐步解決養老保障問題。對於有較穩定職業、住所、收入的農民工，可以將其直接納入城鎮社會保障體係；對於無穩定職業、住所、收入且流動性較強的農民工，可以根據其特點建立過渡性的社保製度，不斷完善相關配套措施，走漸進式統籌道路。
六、城鄉社會統籌中的新農村建設
黨的十六大會議上明確了我國新農村建設的方向和目標，為我國的新農村建設提出了整體框架。但由於每個省的實際情況不同，因此在具體的路徑選擇上就應該因地製宜。作為民營經濟發達的浙江，在新農村建設方麵有自身的特殊性。本部分首先從經濟理論視角對新農村建設的內涵、目標和方式做出詮釋；其次分析了浙江新農村建設的現狀及其形成機製；最後結合浙江新農村建設的現狀，根據浙江自身的特點得出一條適合浙江新農村建設的發展路徑。
（一）新農村建設的內涵與目標
2006年中國政府在全國範圍內發起了新農村建設運動，十六屆五中全會把建設新農村含義概括為：生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主五個方麵。這種提法就意味著新農村建設不能隻注重農業生產，還要注重農村文化、農村福利事業的建設，不能簡單加速農村經濟增長，而是要促進農村和諧健康的發展。當今學術界對新農村建設內涵的界定主要有兩種傾向：第一種是極端的具體化，把新農村建設運動定義為農村基礎設施的更新和完善上；另一種則極端的寬泛化，把農村的所有工作都納入新農村建設運動。現有的一些文獻主要討論了新農村建設的意義和測度方法，尤其對新農村建設的推進思路，提出了多種製度變革和發展方案，這些對於我們深化認識新農村建設無疑是有很大價值的，但這些文獻更多的是一種政策性建議，很少從新農村建設的內在機理和內涵層麵上研究新農村建設的路徑選擇。新農村建設是一個關聯到文化、精神、環境和經濟的現代化的係統工程，回顧世界各國的農村發展史，我們可以看到，各國都曾出現過新農村建設運動。而總結各國的新農村建設曆程，我們認為新農村建設的主要功能是調節城鄉之間的結構失衡，本質含義應該是通過各種措施和建設，使農業經營者和農村工作勞動者與其他職業的就業者獲得同等的經濟收入，享受同等的福利水平。從這個層麵上來講，衡量新農村建設的績效標準應該包括：是否增加了農民收入；是否改善了農村的福利水平；是否提高了農民的素質。
我國新農村建設運動的開展，主要源於我國城鄉二元經濟社會發展的嚴重失衡。而我國二元經濟社會結構的形成，又主要是由於我國長期實行以農促工政策以及各種城鄉分化的二元製度結構而造成的。具體來說，在財政分配上，政府對農業支持不夠，為城鄉提供的公共產品不均等，對農村投入過少，以至於市民基本免費享受公共品，農民卻得自己負擔，而在稅收上對農民的征稅卻高於市民；在金融機製上，城鄉金融資源配置與功能存在很大的差異；現行的戶籍和土地製度阻礙了要素在城鄉之間的流通和分配。因此，我國新農村建設的要點應該是在推進城鄉社會統籌發展，實行工業反哺農業、城市支持農村和促進農村社會全麵進步的大環境中，通過發展農村生產力，以提高農民的收入和福利為目的，來建設社會主義新農村。
關於新農村建設的方式，根據政治經濟學原理，可將其分為兩個層次：經濟增長和社會發展。經濟增長主要靠生產的發展，而社會發展就主要包括生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主等。在經濟增長方麵要實現生產的發展，主要靠提高農村生產力，而提高農村生產力不能僅從要素角度出發，還要考慮要素的組合效率和製度因素。實現社會發展則主要靠一些正式和非正式的製度安排來維持。綜合這兩方麵因素，我們認為新農村建設主要應該解決農村生產力的提高和一些必要的製度變遷問題。從政策的角度來看，可以歸結為發展策略和製度建設兩個層麵。發展策略必須從促進農民收入和福利持續穩定提高出發，而製度供給則主要以農村發展的製度需求為宗旨。浙江省政府提出的浙江新農村建設的最終目標就是要通過推動產業新發展、建設新社區、培育新農民、樹立新風尚、構建新體製，把農業建設成為具有市場競爭力、能致富農民和可持續發展的高效生態農業；把村莊建設成為讓農民能享受現代文明生活的農村新社區；把農民培育成為能適應分工分業發展要求的有文化、懂技術、會經營的新型農民，形成城市和農村互補互促、共同繁榮的城鄉一體化發展新格局，實現城鄉統籌發展。
（二）新農村建設的現狀和推進機製
黨的十六大以來，浙江省堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀統領經濟社會發展全局，製定和落實《浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化發展綱要》，大力發展高效生態農業，實施“千村示範、萬村整治”等統籌城鄉發展的係列工程，有效地促進了農業增效、農民增收和農村麵貌的改觀。浙江省以工促農、以城帶鄉的機製正在形成，工業反哺農業、城市支持農村的能力不斷提高。工業化、城市化對農業、農村發展的支撐力不斷增強，縣域經濟發展水平全麵提升，農村經濟綜合實力顯著增強，農村人口和生產力布局進一步優化，農村勞動力轉移就業致富門路拓寬，使縣城和“中心鎮”成為農村經濟的增長極、農村企業和人口的集聚中心、農村勞動力非農就業的主要依托，在農民不斷增收的情況下，浙江新農村建設取得了較大的成就。全省城市化率達到60%左右，新轉移農業勞動力200萬人，農業從業人員占全社會從業人員比重下降到20%以下，2007年浙江農民人均純收入達到8265元，連續23年居全國各省區首位，幾乎為全國農民人均純收入4140元的兩倍。其中來自二、三產業的收入達到80%左右，逐步縮小城鄉差距和區域發展差距。2006年，浙江各級財政在“三農”投入達373.5億元，同比增長19.9％以上。其中，累計完成環境整治村8236個，示範村852個，轉移就業技能培訓70.2萬人，下山脫貧1.72萬戶；15665家工商企業參與新農村建設；10205個城市文明單位與9830個行政村結對。但與此同時，浙江省農業基礎脆弱、農村社會事業發展滯後的狀況還沒有完全改變，農民持續穩定增收的機製尚未形成，城鄉居民收入差距擴大的矛盾依然突出，製約“三農”發展的深層次矛盾尚未得到根本解決，統籌城鄉發展的體製還有待進一步完善。全麵建設小康社會、推進現代化建設，最艱巨、最繁重的任務仍然在農村。
綜觀浙江省新農村建設的曆程和取得的成績，我們認為主要可以歸結於以下幾方麵的原因：①“浙商”精神和發達的民營經濟。浙江人多地少，農業資源有限，原有城市較少，自古就有“七山一水二分田”之說，國有企業不發達，這些都使農民受到了巨大的就業壓力。這些迫使農民要去“闖市場”，走農村工業化道路，去自主創業帶動他人就業，而各級政府對農民的這種“闖精神”，這種自發的、大膽的超前的實踐也非常支持。可以說正是各級政府和農民的解放思想造就了當今遍布全球的浙江農民企業家，現在每25個浙江人中就有一個老板。如今的“浙商”銳意進取、有膽略、有拚勁，敢於創新，善於學習和利用外部資源。正是這種“浙商”精神造就了如今浙江發達的民營經濟，使浙江農民逐漸擺脫農業，走上非農道路。②塊狀經濟和產業集群。浙江是全國縣域經濟最發達的省份，而浙江縣域經濟的特色就是塊狀經濟和專業化市場。浙江農民收入長期保持第一的原因主要也在於其強大的縣域經濟和產業集群經濟的迅猛發展。這幾年，浙江大力實施統籌城鄉發展方略，加快先進製造業基地建設和城市化進程，以中心城市、城鎮和塊狀特色經濟的發展帶動產業和農業人口的集聚，目前已使全省80%的農村勞動力轉移到二、三產業就業，浙江農民的收入主要來源也是非農業，浙江農民增收的經驗就是把農村富裕的勞動力解放出來，成為推動工業化、城市化的生力軍。這也是浙江統籌城鄉發展、建設新農村最成功的方略。③農業經濟合作組織和“三化”農業，在農業發展上，浙江農民充分發展“三化”農業，即規模化、產業化和科技化。以新型工業化帶動農業現代化，以現代產業發展的理念經營農業，以先進的裝備設施來武裝農業，以農產品加工流通的龍頭企業來帶動農業，積極鼓勵和引導工商企業特別是民營企業投資農業，形成了一大批農業龍頭企業。而“三化”農業的發展正是以農業經濟合作組織為載體的。2003年4月浙江被農業部列為全國唯一的農業專業合作組織建設試點省，目前合作社已經成為浙江提高農民組織化程度，整合資源和生產要素，提高農業競爭力的重要途徑。2004年11月11日，《浙江省農業專業合作社條例》被浙江人大會議通過，這部專業農民合作組織法規為浙江農村合作社的發展掃清了沒有法人地位的障礙，使農業經濟合作組織更有效地發揮了其作用。與此同時，浙江農業也積極實行走出去戰略，目前浙江省以農民合作社和農業龍頭企業為主的農業資本在國外和省外獲得了大量用於發展農業生產的土地。④浙江新農村建設取得的成績與浙江省各級政府的新農村機製建設是密不可分的。浙江在統籌城鄉，以工帶農、以城帶鄉的機製上形成的比較早。浙江農民敢於創新、勇於實踐，而浙江省的高層領導和基層幹部的理論工作也做得非常好，高層幹部把基層幹部對農民的經驗提高到了理論政策的高度，又用理論指導推動了實踐。其次，省政府積極調整國民收入分配格局，加大公共財政向農村傾斜，加快城市基礎設施向農村延伸，加速公共服務向農村覆蓋，形成了城鄉互動互促的機製，有力促進了城鄉一體化發展，促使浙江新農村建設小康社會的實現率連續多年位於全國各省區第一。
（三）新農村建設的現實路徑選擇
根據浙江省自身的特點和新農村建設的現狀，從政治經濟學的角度出發，我們認為浙江新農村建設應該繼續充分發揮市場和政府的雙重作用。繼續發揚“浙商”精神，大力發展民營經濟，走集群化、工業化道路。充分利用縣域經濟和專業市場，帶動農村的發展；堅持以人為本、科學發展。新農村建設的主體是農民，因此建設新農村就要以農民的收入和福利的提高為中心和根本出發點；堅持以工促農、以城帶鄉。建立“以工促農、以城帶鄉”的長效機製，增強公共財政對新農村建設的支撐作用，把基礎設施建設和公共服務的重點轉向農村；政府要繼續提供和改進新農村建設所需求的各種製度和政策，著眼於突破城鄉二元結構，消除製度性障礙，形成讓城鄉資源要素優化配置、農村財富源泉充分湧流、新農村建設動力不斷增強的體製和機製。
1.繼續發揚“浙商”精神，大力發展集群經濟，帶動農村經濟增長
浙江的經濟發展離不開“浙商”，同樣浙江的新農村建設也應該繼續發揚“浙商”精神，讓農民實現自主創業帶動他人就業，大力發展民營經濟，加強民營企業在浙江新農村建設中的作用，通過各種途徑引導浙江的民間資本為新農村建設提供一定的資金來源。而對於民營經濟發達、土地資源稀缺的浙江來說，建設新農村應該走產業集群道路，充分發揮塊狀經濟和專業化市場對農村的輻射和帶動作用，以縣城和中心鎮為依托，以特色產業為支撐，把鄉鎮企業、專業市場、工業園區和城鎮建設結合起來，促進企業集中和產業集群，利用塊狀經濟為農民提供更多的發展機會和就業門路，從而提高農民的收入。浙江目前幾乎每個縣都有依托鄉鎮企業，從“一村一品”，“一鄉一業”發展起來的非農業產業集群。而發展集群產業既能提高農業的生產力水平，又能推動農村工業化的進程。
（1）對浙江新農村建設的農業發展來說，第一要發展高效生態的現代農業。依靠科技創新和體製創新，全麵提升農業的綜合生產能力和農產品的市場競爭力。繼續發展三化的農業集群，具體來說可以依托當地特色農業而形成的農業或農產品加工產業集群，也可以依托地方的一些中小企業帶動發展農業產業集群。有條件的地方可以建立農業產業園區，促進各種生產要素向園區集中，培育壯大特色主導產業和農業產業集群。第二要繼續發揮農村專業合作組織的作用，逐步實行以農戶為主體的土地流轉製，這樣可以促進土地資源向農村專業合作組織流動，實現土地資源優化配置，加快農村土地規模化、集約化進程，克服家庭分散經營的風險，並且有利於促進農業結構調整，加快農業產業化進程。農村專業合作組織不僅要根據自身的資源條件和生態環境等優勢來發展農產品，還要形成支撐長期發展的技術優勢，必須充分發揮各種層次的科研院所和高等學校的技術研發能力，實行農學研結合，要不斷通過技術創新、管理創新來提高自己的市場競爭能力，靠科技產業化提高農業效益。
（2）浙江新農村建設還要大力發展工業和服務業。由於農業的先天性缺陷，單靠農業，農民是無法致富的，浙江的事實也證明了這一點，加上浙江發達的民營經濟，因此應該繼續發揚“浙商”精神，走農村工業化道路。把農村經濟結構由以農為主的單一經濟結構向以工業為主、農工商結合的複合經濟結構轉變。通過農村的農工商結合使農民富起來，充分發揮工業化和城市化對新農村建設的推動和帶動作用，著眼於加快農村勞動力轉移和農民增收致富，大力發展以縣城和中心鎮為依托，以民營經濟和特色塊狀經濟為支撐的縣域經濟。著力提升縣域特色工業園區、專業市場、塊狀經濟發展水平，進一步加大鄉鎮企業和民營經濟向工業功能區和中心鎮集聚力度，推動農村產業集群化發展。對於工業和服務業的發展也應該充分發揮比較優勢，發展自己的集群產業，一些發達的農村可以建立工業園區。而服務業方麵要繼續發揮農村山水景觀、農耕文明、人文曆史等優勢，大力發展“農家樂”等鄉村休閑旅遊業。培育繁榮興旺的農村經濟。
2.大力發展農村教育，培育新型農民
新農民是新農村的主體，沒有新農民就沒有新農村。要以實現農民的全麵發展為目標，把培育有文化、懂技術、會經營、重誠信、講禮儀的新型農民作為社會主義新農村建設的核心內容，綜合應用文化教育、思想教育和市場機製等多種手段，全麵提高農民的科學文化素質、思想道德素質和健康素質，夯實新農村建設的人力資源基礎。培育新型農民、提高農民素質需要從教育入手。政府要大力發展農村教育，全麵提高農村基礎教育、職業教育和農村勞動力就業技能培訓水平，著力增強科技、教育對培育新農民的作用。首先要改革農村教育體製，使農村教師將關注普通教育與關注農民教育結合起來，了解農民的基本需要，激發農民的求知欲望，促進農村生產發展與農民生活水平的提高。其次要在實踐中努力探索適應浙江新農村建設、培育新型農民要求的農村教育新模式，大力發展創業教育和職業教育，廣泛開展各種形式的農業實用技術培訓、職業技能培訓、勞動力轉移培訓，創業技能培訓，建立農民操作技能認證製度，為農村“可持續發展”、為農民增收提供直接動力，為農民素質提高創造條件。通過各種教育培訓，形成新農村建設和新農民培育良性互動的機製，通過新農民的培育造就一支建設社會主義新農村的生力軍，讓新農民成為新農村建設的源泉。
3.借鑒現代社區理念，推進農村“新村”建設
建設社會主義新農村涵蓋了農村經濟建設、政治建設、文化建設和黨的建設，新村建設也是新農村建設不可或缺的重要內容，推進村莊整治、改變村容村貌、優化人居環境是建設社會主義新農村的重要目標任務。浙江省建設新村應該借鑒現代社區的建設理念，來改造傳統的村落社區，在村莊整治建設中要以農村新社區建設為方向。要按照資源節約、環境友好、城鄉一體和創造最佳人居環境的要求，對現有的布局分散、雜亂無章的村落和農居點進行科學的規劃和整治建設。重點是要搞好中心村的建設規劃，使中心村成為農民的集中居住點和農村公共服務的基點，著力改善農村生產生活條件和村容村貌，整體推進農村基礎設施和社區建設，引導農民住宅建設和居住向中心村集中，努力把傳統村落建設成為布局合理、環境整潔、設施齊備、服務配套、管理民主、生活舒適的農村新社區。
4.完善農村公共品的供給製度和提高農村公共品的供給效率
對於農村公共品的提供，既要發揮政府的主導作用，又要充分發揮市場的作用。首先政府應加大對農村公共品供給的財政投入力度，加大對農村公共基礎設施的投入，為農民的生產提供良好的外在條件，對一些公共產品的投入，要確立以政府為主導，政府、集體、農民三方共同出資的政策。同時要拓寬農村公共產品供給資金的來源，根據浙江民間資本充足和民營經濟發達的現實，充分發揮市場的作用，通過金融市場等方式進行融資。具體可以通過發行政府債券、建設農村公共品生產專項基金等方式。在供給方式上，除了政府或農村社區的直接供給方式外，應該增加政府委托私人的供給方式以及政府補貼私人或企業的供給方式，鼓勵幫助企業或私人提供農村公共產品。由於農村公共產品的生產是一個投資回報率低、回收期長的事業，因此政府要通過提供財政補貼、提供民間資本貼息、免掉企業稅收等方式鼓勵民間資本參與農村公共品的提供。對於社區內的一些公共產品提供，則主要由社區自身提供。提高農村公共品的供給效率就要求，在公共產品的供給上要以農民的需求為引導，推行自上而下的公共決策製度，要創新農村公共產品生產與管理製度，提高公共資金的使用效率。在公共產品使用收費上，要兼顧公平與效率。浙江省新農村建設的公共品供給當前的主要任務是：完善農村的基礎設施建設，完善包括養老、醫療等在內的社會保障體係建設，加強農村的職業教育培訓，大力推進農村文化體育事業建設。
5.實行農村管理體製創新，加強農村民主政治建設
在農村管理體製上要進一步加強和改善黨對基層民主建設的領導，健全村民自治機製，進行農村管理體製創新，具體從以下幾方麵入手：第一，逐步完善相關法製體係，提高村委會直接選舉的質量。通過規範選舉程序，進一步規範村委會民主選舉，通過多種途徑提高村民的主體意識、權利意識、競爭意識和參與意識，放棄原來的公推公選模式，而代之以差額直選的方式選舉真正有能力、有魄力的幹部。第二，理順農村兩委關係。明確區分村莊的領導權與管理權，處理好政治領導與處理具體事務兩者之間的關係，並且在鄉鎮級或大村可以建設以村民代表組成的農村紀律檢查委員會，加強對黨政領導的監督。村級黨組織的權力主要是政治領導、組織領導和思想領導，管理好黨務工作和自身建設。村委會的管理權在於辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映意見、要求和提出建議。第三，要健全村民代表會議、村務公開監督小組、民主理財小組，加強民主議事協商、集體財務審計監督、民主評議村幹部等製度建設，提高村務公開和民主管理的規範化、程序化水平。全麵推行村級會計委托代理製、電算化和農村集體經濟審計。要充分推廣“楓橋經驗”，切實加強農村社區管理在農村管理中的作用。
6.深化農村綜合配套體製改革，建立城鄉協調的發展體製
浙江新農村建設政府的重要職責首先在於進行體製改革、實行農村體製製度變遷。城鄉配套的體製改革推進，城鄉二元結構的消除，有利於城鄉生產要素和公共資源的合理配置。農村綜合配套體製改革首先要廢除城鄉二元的戶籍製度，其次，要實行農地股份製式的農村土地流轉製度，最後，重點應放在農村公共品的供給製度完善、農村財政體製和金融體製的改革上。
在財政體製上，浙江省政府要繼續深化農村基層財政體製改革，取消鄉級財政，建立縣鄉一體的、由縣級財政統籌的公共財政體製，完善政府間財政轉移支付製度，並逐步建立完善農村公共財政體係。進一步完善政府的財政投入機製，建立一套科學投入、投資的機製和有力的監督機製專任製。在財政政策上，要加大對農業的支持力度，加大對農民的投入與補貼，要調整和優化財政對農業投入的結構。按照高產、優質、高效、生態安全的要求，積極調整支持優化農業產業結構，發展農業產業化經營，積極引導和扶持農民專業化合作組織的發展，加大對農村公共品和公共設施基礎建設的投入。從目前來看，就是要加大對農業科技、農村基礎設施、農村教育和社會保障等公共品的投入力度。因為這些投入不僅可以使農民收入提高，而且可以提高農民的綜合能力。
在金融領域，要繼續推進農村金融體製改革。首先，要通過吸收地方政府、民間資本或外資將農村信用社改為地方性股份製商業銀行。其次，要提高農村信用社和合作銀行扶持三農發展的信貸比例，改革郵政儲蓄功能，開發其農村貸款業務，利用各種政策，引導郵政儲蓄資金回流農村。對於農業發展銀行，可以由政府給其提供一定的財政補償，引導其轉型為一家真正的農業產業銀行。針對浙江民間資本數量大，民間金融較為發達的事實，可以考慮先建立農村存款保險製度，製定公平的市場進入退出製度，規範民間信貸，通過建立民間銀行而引導民間資本和社會閑散資本為新農村建設提供資金，為農村中小企業提供金融服務。政府要合理引導農村社區金融組織、農民互助金融組織的良性發展，通過多方吸引資金而建立農業發展基金和農民共同基金。在融資製度方麵，可以通過製度安排、財力扶持等建立農村信用擔保製度，多渠道籌資擔保基金，改變農民和農村中的中小企業大額貸款擔保難的問題。同時要積極在農村推進現代化的金融工具，積極利用金融市場的各種金融工具來籌集新農村建設的資金。政府要建立股權融資製度，利用證券市場的融資功能，擴大農業企業的直接融資比例，支持有前景的高科技農業產業化項目上市融資，為進一步促進非銀行金融發展積極創新條件。
總之，浙江省要按照新農村建設的二十字方針，以農民增收、農民福利提高為基本出發點，充分發揮浙江發達的市場經濟和民營經濟促進農村經濟增長，同時政府要按照新農村建設的需求，完善農村製度供給，從而推動農村社會全麵發展，最終促進社會主義新農村的建設。
1978—2008/參考文獻
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