1997年，我國一、二、三產業的從業人員比例分別為49.9%，33.7%，26.4%。而發達國家90年代初的從業人員比例美國為：2．9%、23.5%和73.6%；日本為6.7%、34.5%和58.8%；英國為：2.1%、28.9%和69%；法國為：5.7%、29%和65.3%。根據中共中央、國務院《關於加快發展第三產業的決定》，我們應該大力發展第三產業，這樣做不僅有利於調整經濟結構，促進市場發育，提高整個經濟效益，而且有益於擴大就業，緩解資金、資源的供求矛盾。在同樣的資金投入中，第三產業能夠吸納較多的就業人數。我國第三產業還很不發達，具有相當大的發展潛力。要根據我國國情發展第三產業，既注重發展傳統的交通運輸、商業、飲食業，又大力發展新興的郵電通訊業、信息業、谘詢業、旅遊業等行業，以利於調整產業結構，增加就業崗位。大中城市的社會服務業應該成為我國第三產業的新的城鎮就業增長點。大力發展社區服務業，既可以達到點多麵廣、收費低廉、服務質量高而添補商業服務業的空白，又由於其勞動強度不大，對勞動力素質要求不高，而適合於企業大齡富餘職工和失業職工再就業和農村剩餘勞動力進城務工。在用工方式上，可以采用非全日製工、小時工、彈性工作、階段性就業等靈活多樣的就業方式以擴大城鎮就業容量。對於企業開辦的第三產業安置富餘、下崗人員的項目，政府應給予貸款或借支一定數量的失業保險金，作為啟動資金，鼓勵和扶持城鎮勞動者自願聯營和個體舉辦的第三產業，實現自我就業。
3、優化企業結構，積極發展中小企業，擴大就業容量
轉變經濟增長方式，要求優化企業結構。我國國有企業特別是大中型企業在國民經濟中發揮著中流砥柱的作用，同時也是城鎮勞動就業的重要渠道。大中型國有企業的戶數雖隻占全部企業的18%，但其提供的職工就業崗位卻占企業職工總數的68%。因此，今後幾年，要繼續發揮國有企業的優勢和長處，進一步做好其改革、改組和改造工作，加強企業經營管理，提高企業經濟效益。政府有關部門要積極采取措施，切實幫助國有企業解決困難，運用經濟手段和必要的行政手段解決企業虧損問題。為企業發展提供良好的宏觀經濟和社會環境。國有企業要實現就業重點轉移，從過去以安置城鎮待業青年為主，轉向同時加強和做好企業富餘職工分流和停產停工企業職工、下崗職工和失業職工的再就業工作。
積極發展中小企業，尤其發展勞動集約型中小企業，是當前和今後一個時期彌補國有大中型企業生產經營和城鎮就業困難的一個重要措施。中小型企業以其投資少、見效快、轉產變型容易，適應市場能力強，吸收勞動力多而成為擴大城鎮就業的主要增長點，它對緩解經濟增長方式轉變與擴大城鎮就業的矛盾具有重要作用。為此，政府部門應該在資金、信貸、稅收等政策上予以積極扶持，逐步形成以城鎮集體、鄉鎮集體和私營企業為主體的中小企業群，從而廣泛吸收社會各個不同層次、不同素質的勞動力。
為解決就業壓力，特別是解決農村勞動力就地消化問題，一個極重要的戰略對策是要大力發展勞動密集型的小型工業和鄉鎮企業。改革以來，我國成功地安置近1.28億過剩勞動力靠的正是農村非農產業中的鄉鎮企業。從人口眾多的國情出發，小型鄉鎮企業的公平就業效應可能更勝過其經濟效應，它直接起到穩定農村、穩定全國的重要作用。今後大力發展勞動密集型的小型農村工業和鄉鎮企業必須配套地做到兩點：一是鑒於農村勞動力豐富、價格低廉、資本稀缺的現狀，鄉鎮企業資本有機構成不宜過高，為從經濟上保證勞動密集型產業的發展，繼續完成和鞏固勞動對資本的替代。二是農村小型工業和鄉鎮企業在技術選擇上，多以中間技術為主，因為中間技術價格便宜，基本上可以人人享有；適合小規模運用；適應人類的創造需要，它特別有利於就業，最符合廣大農村的需要。因此，農村小型工業應成為中間技術的載體，對廣大農村而言，現實合理的選擇是技術結構上以中間技術為主，企業規模上以小型企業為主，二者無論從形式到內容都要緊密協調。
4、在擴大對外開放中增加就業崗位
對外開放是我國的一項基本國策，勞務輸出是麵向國際市場解決城鎮失業問題的一個重要方麵。在進出口貿易中擴大勞務輸出，實際上有兩種措施。一是隱性勞務輸出，在出口商品中提高其物化勞動的含量，在進口商品中提高技術含量。大力發展“三來一補”生產，充分利用貿易機會增加就業崗位。通過國際貿易，擴大潛在的就業含量。我國現階段從事加工貿易的達3000萬人，在三資企業的近1000萬人。二是顯性勞務輸出，即我們通常所講的勞務出口，是指勞動力在境外工作或就業，進入國際勞務市場。
進入90年代以來，亞洲地區的日本、新加坡、馬來西亞、韓國等，輸入勞工超過100萬人；中東地區輸入297萬人。西歐和北美地區由於所需勞工的素質較高，輸入數量相對較小。然而從總體上看，世界勞務市場求大於供。據資料顯示，韓國製造業目前缺員25萬人，馬來西亞缺乏各種層次的技術工人約50萬人，日本技術工人缺員206萬人。在日本，估計到2010年將缺少工程師445萬人，在德國，由於生育率的降低，到2050年將缺少2500萬各類勞動人員。無論注目當前或放眼未來，世界勞務市場的前景都是廣闊的。
我國從1979年開始勞務輸出，當年輸出勞務人員2000人次，到1994年已增加至22萬人，1998年達33萬人。城鎮人員如能通過國際勞務輸出而得到穩定的收入，既可騰出一定的就業崗位，又能解決一部分失業人員的就業問題，同時，加強了與國際的合作，也提高了勞動者的素質和技能。在勞務輸出問題上要加強政府的介入，通過外交、政府之間友好往來等渠道，與勞務需求國簽訂宏觀的協議。同時搞好世界勞務市場的調查研究，製定適合勞務市場的戰略規劃，實行先港澳、東南亞、非洲、拉丁美洲等國，後進入並擴展歐美市場的策略方針，根據世界勞務市場對各層次勞務人員的需求情況，有針對性地對備派勞務人民進行不同層次的培訓，其中主要是語言培訓。同時充分發揮民間渠道在勞務輸出方麵的作用，擴大勞務輸出的規模。據有關部門預測，目前印度、巴基斯坦等國的勞務輸出收入占本國進出口貿易的10～15%，而我國勞務輸出收入僅占進出口貿易額的1%左右。如果我們在這方麵有一個長遠的考慮，使勞務輸出收入達到進出口貿易額的12%，估計可以再輸出勞動力250萬人。這250萬勞務輸出一旦實現，相當於降低失業率1.5個百分點。
5、在加強職業教育和培訓中擴大就業崗位
隨著體製改革和經濟增長的不斷積累，產業結構處於不斷調整或高度化的過程中，由於技術進步快而在職位技術要求和勞動力素質間出現空檔，結果導致結構性失業增加。因此，我們要把優化勞動力配置與產業結構調整相結合，把合理開發利用勞動力資源和全麵提高勞動力素質，作為一項長期的任務進行統籌規劃。要逐步建立和完善職業技能開發體係，實行國家職業資格證書製度。我們要增加對教育尤其是職業教育和培訓的投入，大力提高勞動者的科技文化和職業技能素質，使眾多勞動者能適應經濟體製和經濟增長雙重模式轉換的要求，以及產業結構變化和技術升級對勞動力素質的要求，減少結構性失業，推動國民經濟的順利和協調發展。
6、轉變就業觀念，拓寬就業領域
減少失業，擴大就業，政府、企業和就業服務中心有責任為下崗職工和新增勞動人口多提供工作崗位和信息服務，同時，更加需要下崗職工和新增勞動人口轉變觀念。
“有活沒人幹，有人沒活幹”。在現實生活中，人們往往有這樣一種感受：許多方麵感到很不方便，卻又苦於找不到人提供服務。以北京為例，有20萬下崗職工沒活幹，但外地來京務工的就高達230萬人，即便這樣，還有一些諸如清潔維修、商品配送、環保綠化、物業管理、接送孩子、看護老人、社區服務等還沒人去幹。天津市做過一項統計，僅“早點工程”就吸納了1000多名下崗職工。
我國堅持公有製為主體，多種所有製經濟共同發展的社會主義初級路段的基本經濟製度，非公有製經濟已成為城鎮就業的主渠道。80年代以來，個體、私營經濟發展很快，吸納勞動力一直很高。“八五”期間，個體、私營經濟等行業人員淨增加了2190萬人，相當於同期城鎮新安置就業人員的63%以上。有關部門提供的資料顯示，現在平均每天有1.65萬人進入個體、私營企業就業，其中下崗職工占80%。這些都說明，一方麵，城鎮就業有著廣闊的空間尚待開發，另一方麵，為數相當多的新增勞動力和下崗職工也亟須改變就業觀念，改變等靠要的思想，盡快適應市場經濟發展的新形勢，樹立正確的擇業觀。
集約型經濟增長條件下的就業結構與充分就業
1集約型經濟增長條件下的人力資源基礎
（一）人力資源內涵
人力資源也稱勞動力資源，是指具有一定科學文化知識和勞動技能，並能從事某種社會勞動的人口。人力資源是全部人口中最重要的組成部分，是銜接人口過程和經濟過程的中間環節，因而對整個社會經濟活動具有決定性的影響。人力資源與人口資源、勞動力人口和人力資本是有區別的。
(1)人力資源與人口資源的區別。人口資源是一定空間範圍內具有一定質的人口規模，它不僅包括具有現實和潛在勞動能力的人口在內，而且包括不具有或已經喪失勞動能力的純消費人口；而人力資源側重從某一人口所具有的勞動能力的數量和質量上考察問題。
(2)人力資源與勞動力人口的區別。勞動力人口是側重考察勞動力數量，是傳統農業經濟條件下對簡單勞動總量的考察；而人力資源是與現代經濟相適應的概念，是從勞動力數量、質量與經濟增長的關係上考察問題，是對“勞動是財富之源”更深刻認識的結果。
(3)人力資源與人力資本的區別。人力資本是指經資本投資形成的、凝結於勞動力身上的知識、技能和健康等，是從投入——產出的角度來研究人力在收益和經濟增長中的作用；人力資源是將人力作為財富的源泉看待，是從人的潛能與財富之間的角度研究人力作用，是更廣泛的人力研究，即包括了自然人力資源，又包括人力資本資源。人力資源的開發過程，包含了人力資本的投資過程。
（二）人力資源量的增長
我國是人力資源充足的國家。大量的統計數據表明，勞動適齡人口（男16—59歲，女16—54歲，下同）的增長已處在持續二十多年來居高不下的高峰期。其數量、比重之大，持續時間之長均屬我國人口經濟發展史上所罕見。1995年全國1%人口抽樣調查，勞動適齡人口目前已達7.31億。從對就業有直接影響的不在業人口狀況看，不在業人口總數為2.03億，其中勞動適齡人口為8816萬人，占全部勞動適齡人口的12%，扣除其中在校生、離退人員、料理家務、喪失勞動能力及其他五部分人口後，餘下的1456萬人，即是對就業最有影響的人口群體。這部分人口由失去工作正在尋找工作（397萬）、企業停產待安置（231萬）、從未工作過正在尋找工作（828萬，其中城鎮占67.63%）三部分人口組成。他們的構成特點是，（80%以上是35歲以下人口，85%以上接受過中學以上教育，其中，接受過大專以上教育的占2.67%，受過高中教育的占25.67%，接受過初中教育的占57.33%。從勞動適齡人口增長趨勢看，未來30年是中國勞動適齡人口最多的時期。進入90年代以來，勞動適齡人口以平均每年淨增1100萬人的速度遞增，預計2000年將達7.75億，到2016年可望達到峰值8.7億，即便到了2032年，勞動適齡人口也將保持在8億以上。
（三）發揮人力資源的比較優勢
當今世界的開放性，使各國的經濟發展很大程度上依賴於國際分工，而分工的依據在於各國資源稟賦的差別，不發達國家的優勢在於人力資源豐富，同時受教育程度低，這樣因勞動力價格低廉而使勞動密集型的產品具有價格競爭的優勢。“亞洲四小龍”之一的韓國在70、80年代就是靠發揮人力資源比較優勢，發展勞動密集型產業來推動國民經濟起飛的。中國在改革開放後也是利用人力資源比較優勢，大力發展勞動密集型出口加工業，使自己有了初步的資本積累，經濟得以持續快速增長。特別是內地在利用、保持人力資源比較優勢方麵的經驗更為顯著。以湖南、廣東、上海為例分析，在湖南著重普及初等教育，在廣東有能力普及高中教育，在上海則加強高中和中等職業教育，這是三省、市的人力資本投資背景所決定的。經濟相對落後的湖南省，人口眾多，資本缺乏，工業基礎差，在改革開放初期難以通過加大人力資本投資，快速提高教育水平和科學技術水平來發展經濟。十幾年來，湖南每年都有四、五萬“富餘”農民去相對發達的廣東等沿海地區打工，即發揮比較優勢，獲得相對工資，從而使累計數十億至幾百億的收入“回流”，創造了巨大的社會需求，通過經濟的乘數作用，使得湖南有了資本的初步積累，為本省經濟的綜合發展提供了一定的經濟基礎。同時，外出打工者在各自的工作崗位上受到一定的專業或技能培訓，也是人力資本投資過程。目前，湖南進行了一些資本積累，那些“打工仔”就以一種人力資本投資而成為本地經濟發展的有效資源。換一個角度分析，假如湖南的經濟發展起始於大力加強人力資本投資，而不是發揮人力資源的比較優勢，既會使湖南承擔高額的勞動力成本，還會使“打工仔”在廣東等沿海地區喪失尋找工作的比較優勢：如果仍從事低級的“打工”工作，將使以前的投資變得不經濟；如果爭取同廣東、上海等人力資本投資相適應的職業，將會使工作機會變得很少，人力資源比較優勢難以發揮。
（四）集約型經濟增長下人力資源素質的提高
人在經濟發展過程中起著雙重作用：一方麵是經濟發展的最後收益者，另一方麵是經濟發展過程中重要的生產要素。人力資源就是考察人作為生產要素的作用。現代經濟發展的實踐表明，最終決定一個國家或地區經濟發展速度和水平的是人力資源，尤其是人力資源的素質。發達國家經濟史已予以證實。據統計，從1950年到1962年，美國生產量的年增長率為3.32%，人力資源的質量平均每年提高0.62%，平均每年的經濟增長中有15%歸功於人力資源的質量的提高；同一時期內，英、法、西德、比利時、丹麥、荷蘭、挪威、意大利八國的生產量的年增長率分別是2.29%、1.92%、7．26%、3.20%、3.50%、4.73%、3.45%、5.90%，人均資源的質量平均每年提高的百分比分別是0.37%、0．37%、0.15%、0.58%、0．18%、0.32%、0.33%、0.55%，相應地這八個國家平均每年經濟增長中歸功於人力資源質量提高的百分比分別是12%、6%、2%、14%、4%、5%、7%、7%。
在現代的經濟社會中，科技已獨立於勞動和資本成為生產力的第三要素。要在新的時代裏保持經濟持久強勁的增長率，有賴於把相當大的人力財力投放到科學發現、科技創新和人力資本的投資上。這個新時代即所謂“信息社會”，“金橋”、“金卡”、“金關”、“信息高速公路”、“國際互聯網絡”等等令人耳熟能詳的名詞就是最好的例證。過去，在人們眼裏，高科技是科學家的“專利”，與普通勞動者毫不沾邊，而現在，高科技幾乎滲透到工作、學習甚至家庭生活的方方麵麵。職業的普遍高科技化和勞動者普遍高知識化是信息社會最為突出的特點。那種以傳統的生產工具和操作方式為特征的就業機會在逐漸減少，原先認為小學生或文盲都能幹的事，將來得由高中生甚至大學生方可勝任。因此，人力資源素質的提高是社會發展的過程和趨勢。
集約型增長方式主導下的就業結構
（一）集約型增長方式主導下就業結構的變化趨勢
就業結構的變化是由經濟結構的變化決定的。經濟結構變化的基本規律是按照市場經濟條件下的比較原理，遵循現代產業分工的客觀規律，從以下幾個方麵影響和決定就業的結構變化：
(1)從產業發展規律看，第三產業就業人數在全部就業人數中所占的比例將越來越大。國內外經驗表明，經濟發展水平越高，第三產業在國民經濟中所占的比重越高，第三產業的從業人數所占的比例還要大於其在經濟中所占的比例。當今主要發達國家，勞動者的主要就業領域都是第三產業。據統計，1996年美國第三產業產值占國民生產總值的三分之二，其創造的就業崗位占當年提供的全部就業崗位數的90%以上。我國目前的第三產業發展還很不充分，在國民經濟中占的比例很低，吸納就業的比例更低，不適應經濟發展和擴大就業的要求。第三產業將會有更大的發展，這也是就業崗位增加的主要方向。