(作者單位:西南政法大學)
農民工子女教育問題的現狀與政策分析
李莉
一、農民工子女教育問題的成因分析
(一)傳統教育價值的負麵導向
在計劃經濟體製下形成的教育價值取向帶有明顯的二元特征,不合理的教育價值取向的長期存在成為打破傳統教育結構的嚴重桎梏。要改變這種價值取向的負麵影響,需要我們從價值理念、教育體製以及社會結構等方麵進行相應的深刻變革。(5)
(二)家庭貧困,承擔不了高額的教育費用
貧困籠罩著家庭,這就使得“生存”成為農民工亟待解決的問題,而教育則成為其“奢侈品”。社會分層以及資源分配的不公導致這些農民工即使希望通過教育改變子女的命運,也力不從心。另外,由於戶籍製度的約束,農民工子女在城市上學,要辦理各種繁瑣的手續,否則,就會有可能被拒絕入學。
(三)曆史沉澱而成的文化心理認同的異化
曆史沉澱形成的對農民的歧視以及現代社會的偏見和異化的文化心理,造成了農民工子女無法和城市兒童享有平等接受教育的權利,無法使農民工及其子女對城市文化產生認同和心理上的歸屬感,這也成為嚴重束縛和阻礙農民工子女接受平等教育的障礙之一。
(四)製度轉軌引發的教育失範
社會體製的變遷必然要引起相應的教育體製的變遷,而我國農民工子女教育問題產生的又一原因在於教育體製改革滯後於社會體製的變遷,從而導致不適應社會發展的教育失範。(6)隨著我國市場經濟的深入發展,原有的二元經濟結構已經解體,大批農民工湧入城市,為城市的建設和發展作出了巨大貢獻。然而,與此對應的教育結構卻沒有進行調整,相當一批為城市建設作出巨大貢獻的農民工子女卻被高額的借讀費、補償金拒之於正規學校的門外,其合理借口是他們無本市戶口,從而使他們在實際上無法享有法定的受教育權利。究其深層次的原因則在於我國在公民居住權、戶籍權以及義務教育權三者之間存在著製度上的不整合。一方麵,義務教育權與戶籍權相關聯,義務教育的責任由地方政府負擔,教育經費也撥到適齡兒童戶口所在地;另一方麵,體製的轉軌使得農民工已實現了合理的流動,不受戶籍限製,他們自動放棄了在本地享有義務教育的權利,這樣就出現城市政府限製甚至拒絕農民工子女入學的現象,這種做法顯然違背《義務教育法》的有關規定,同時也有違教育的良知。在社會體製轉軌的過程中出現的這種教育失範行為歸根到底源於教育改革滯後於經濟體製的變遷。
(五)學校課堂中知識造就的不平等
在典型的農民工家庭中,由於繁重的工作、沉重的家庭負擔以及父母雙方文化知識的缺乏,使得家庭缺少有組織的家庭活動,語言交流的機會少;同時不可否認的是,在接受學校教育前,這些孩子很少受到正規的學齡前啟蒙教育,導致他們的語言係統中多為“局限語言編碼”,從而影響了他們的閱讀能力及智力的發展。由於學校教師及書本語言所傳遞的以“精致語言編碼”為主,因此,城市兒童在入學前經過正規的學前教育後對課程所運用的語言十分熟悉,而農民工子女卻恰恰相反,這就造成了他們在知識上的差異,這種差異的隱蔽性及其嚴重性是被人們忽視的,由於起點的差異導致很多農民工子女學業的失敗,進而產生諸如逃學、厭學、嚴重的叛逆心理等現象。(7)
(六)政府在公共物品提供上的責任缺失
根據是否具有排他性和競爭性,可以將物品分為公共物品和私人物品。公共物品是指具有非競爭性和非排他性的物品,其又可以分為純公共物品和混合公共物品。混合公共物品又稱準公共物品,是指能夠滿足公眾和私人需要,人人平等消費但又具有一定的競爭性和排他性的物品。20世紀70年代以來,發達國家在公共物品提供領域中的創新,給解決政府在提供部分公共物品“失靈”問題上提供了很好的思路。除了政府直接組織公共部門提供公共物品外,政府還可以利用市場力量間接地提供公共物品,這也就是所謂的“治理結構的完善和政府職能的讓渡和拓展”,即:在加強對提供公共服務的宏觀管製的同時,將競爭機製引入公共服務領域,開放一些公共服務的市場,在一定的範圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。這有利於形成公共服務供給的競爭機製,提高公共服務的有效供給,從而產生更好的經濟效益和社會效益。混合公共物品就屬於可以由除了政府之外的其他主體提供的公共物品。在倡導治理結構的多元化與政府職能的讓渡和拓展的同時,我們必須還要強調一點,即:在此過程中,政府絕不能放棄自身的責任。雖然說政府應該改革提供公共物品的方式,使政府、非政府部門和私人部門充分合作,充分發揮三個主體的作用,使公共物品的提供更加有效,但是,公共物品始終是關係廣大老百姓的切身利益的,政府在讓渡職能的同時必須保證其仍對公共物品的提供負有不可推卸的責任,不能將公共物品的提供完全推向市場,也不能將由其應該承擔的責任轉移給公民和社會,從而導致國家和社會之間的責任變得越來越模糊。
(七)農民工在地域、身份和經濟上的劣勢向教育領域的轉化
沃爾澤的多元正義和複合平等觀點強烈反對“優勢轉化”,即將某一領域內的優勢轉化到另一領域,在此處,我們不妨將這個觀點做一個反向推導,即:社會正義也應該反對“劣勢轉化”——將某一領域的劣勢帶到另一領域,甚至代際相傳。然而,一直以來,農民工在地域、身份和經濟上都存在著一定的劣勢,始終沒被城市居民所認同。農民工子女的教育問題就是農民工的這種劣勢在教育領域的延伸和轉化。
二、農民工子女教育問題的對策思考
(一)體製上:政府應摒棄二元體製,建立農民工子女義務教育保障機製
隻有建立農民工子女義務教育的保障機製,不斷地把他們納入城市,中國的現代化在物質上和精神上才是可持續的、健康的。從可持續發展角度看,解決流動兒童教育問題需要有體製化的措施,要采取措施切實減輕進城務工就業農民子女教育費用負擔,建立進城務工就業農民子女接受義務教育的經費籌措保障機製。農民工子女義務教育發展的財政責任不能僅僅由流入地政府負擔,中央和省級財政需要負擔相應的比例,特別是中央政府應該對流動兒童較多的城市實施教育財政轉移支付製度。省政府應考慮對轄區內城市投入教育資金以分擔城市的財政負擔。城市政府應對在城市內私立的農民工子女學校的辦學條件予以補貼,提供基本的場地,並嚴格監督不得亂收費,防止增加農民工的負擔。同時,積極鼓勵機關團體、企事業單位和公民個人捐款、捐物,資助家庭困難的進城務工就業農民子女就學。
(二)製度上:政府應完善各項相應的製度,將農民工子女的教育納入社會公共服務和管理的範疇
首先,建立外來工子女就學申報製度,結合計劃生育工作,指定機構對學齡外來工子女進行登記,作為政府決策和考核的依據,凡是進行暫住登記、有合法職業和住所的進城農民工,流入地政府應為其子女提供接受義務教育的機會,並納入義務教育的統計之中。其次,各級政府應將非戶籍人口(農民工人口)納入服務範圍,將農民工子女的就學納入當地公辦學校的招生計劃,相關教育經費納入財政預算,從根本上消除業已存在的借讀生和本地生的不平等狀況。再次,公辦學校應取消對農民工子女的額外收費,把民辦學校也納入城市教育的規劃、管理、服務之中。
(三)觀念上:政府加強管理引導,盡力消除身份歧視
為消除歧視農民身份的傳統思想,減輕對農民工子女中小學生的負麵影響,杜絕因“身份”歧視而發生的輟學現象,當務之急一是加快取消戶籍製度的改革步伐,打破城鄉二元勞動力市場分割的局麵,使農民工不僅能夠流入城鎮,還能在勞動力市場獲得較多的向“上”流動的機會。在城鎮中獲得“高社會地位”工作的農民工越多,越有助於根除“身份歧視”的錯誤思想。二是政府禁止城鎮針對農民製定各種不平等的政策或設定不平等的用工條件,盡可能為農民提供公平競爭的就業機會,使他們有機會獲得較好的工種和工資待遇。三是社會各級青少年維權服務網絡應把農民工子女攝入自己的視野,不應忽視這一弱勢群體,及時將農民工子女教育問題提到重要議事日程上來。四是加強農民工居住地區登記管理製度,使農民工子女家庭盡快適應城市生活。
(四)渠道上:政府應當通過多渠道安排農民工子女就學
首先,公辦學校要承擔起接受農民工子女入學的重要任務。在公辦學校就學是承認農民工子女在流入地合法地位的重要標誌,擁有平等的就學機會體現了社會公平,是其公民權利的積極體現。流入地政府應采取多種形式接受農民工子女在當地的全日製公辦中小學入學,在入學條件等方麵應與當地學生一視同仁,不得對其進行亂收費,對特困學生應酌情減免費用。其次,要加強對簡易學校的規範和扶持。從目前來看,民辦中小學及打工子女學校承擔了相當數量的農民工子女的教育,在相當程度上也緩解了公辦學校及政府財政的壓力,分擔了政府的責任。應將其納入當地教育發展規劃和體係,進行統一管理。對於簡易學校的辦學標準可以放寬,根據實際情況降低民辦學校的辦學門檻,鼓勵社會力量參與創辦更多的學校以接納更多的農民工子女上學。可參照農村學校的標準來考量他們是否合格,主要消除安全、衛生隱患,考察教師的任職資格等。教育部門應當給予簡易學校積極指導,幫助完善其辦學條件。