公共決策聽證的製度特征與基本程序規範分析
祝偉
一、公共決策聽證的製度特征與製度功能
西方聽證製度最早發端於英國，其理論依據追溯到自然法中的自然原則，在英國普通法上，它包括兩個最基本的程序規則：（一）任何人不能在自己的案件中充任法官；（二）任何人在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每個人都有為自己辯護和防衛的權利。（8）聽證製度最初隻是一種司法製度，適用於司法審判領域。因其具有很好的利益表達、公正透明機製，後來被各國廣泛用於行政領域，成為一項行政程序製度。聽證作為一項行政程序製度要求行政機關在作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大決定之前，“聽取當事人意見”。
從公共行政的過程看，行政聽證製度的適用有兩個領域：一是公共政策製定過程中；二是公共政策執行過程中。前者是公共政策的製定主體為實現公共決策的民主化、公開化、公正化、科學化、法製化，實現政策的利益均衡，而讓各方利益主體平等參與公共決策過程的一種重要製度設計；後者是為防止行政專橫，而讓當事人申辯、陳述的製度設計。這兩個聽證製度的製度價值和功能是不完全相同的，因此其製度設計也有區別。盡管各國在行政程序立法上並未使用公共決策聽證的概念，但許多國家都對公共政策製定過程中的聽證作了專門的製度設計，如美國的非正式聽證、混合程序聽證，日本、韓國的公聽會。
筆者認為區別公共政策製定過程中和公共政策執行過程中的聽證是有必要的。下麵筆者將對公共決策聽證的製度設計特性與製度特殊功能作簡要分析。
（一）公共決策聽證的製度特征
1.製度旨意的民主性
聽證製度本來作為司法程序的核心價值是公正，而該製度運用於行政執行過程中，主要目的也是防止行政專橫，其製度核心價值仍是公正。而公共決策聽證盡管也有公正的價值目標，但其核心價值則演變為公眾參與、民主決策。公共決策聽證的製度旨意是通過廣泛的意見表達，求得公共決策的科學性、合理性和體現民意。製度旨意的民主性使各國在公共決策聽證製度設計上淡化了司法色彩，而強化了利益表達機製。具體表現為聽證程序設計更為靈活，對行政機關的羈束更小。
2.廣泛的參與性
因公共政策涉及的利害關係對象是眾多的和不特定的，因此公共決策聽證的參與人一般人數眾多。同時為實現公共決策的科學性與合理性，其參加者除利害關係人外，常常還有能夠促成決策科學化的專家、學者。公共決策聽證參與人的廣泛性也是其區別於其他聽證的特征。由於公共決策聽證的參與人眾多，因此參與人適格問題、利益代表人製度問題和聽證程序成本問題成為其製度設計的重要內容。
3.程序的靈活性
公共決策聽證製度為實現公眾參與、民主決策的目的，在製度設計上淡化了司法色彩，程序更為靈活，對行政機關的羈束較司法色彩濃的聽證更小。例如在許多國家都規定聽證參與人可以出席聽證會也可以提交書麵意見；在舉證、質證、辯論時一般也不嚴格要求按司法程序和規則進行；更重要的是公共決策機關作出決定時也不要求必須依據聽證記錄。即使在尊崇“正當程序”的美國，其公共決策通常也不適用“案卷排他原則”。這是因為公共決策需要考慮多方麵因素，除聽取公眾意見外，往往還要借助調查、測算、評估等其他的公共決策手段，才能實現決策的科學性和合理性，所以聽證中各方的意見隻能起有限的參考作用，隻是機關決策的部分參考材料，並不能約束機關決定的形成，機關最後決策可以參考聽證會記錄以外的其他材料。
（二）公共決策聽證製度的功能
公共決策聽證製度具有很好的信息彙聚機製、溝通機製、利益表達機製、民主參與和公正決策機製。較之決策谘詢、調研等方式具有特有的製度功能。具體說公共決策聽證製度有以下功能：
1.促進民主
公民的政治參與程度是衡量一個國家政治民主化和現代化的重要標誌。公共決策聽證是一種公民直接參與國家公共政策製定的形式，它構築了公民在公共決策過程中新的參與渠道，讓公民直接或間接地參與有切身利益關係的公共決策過程。
2.平衡利益，實現公正平等
現代社會利益多元化格局日漸明顯，作為公共政策製定者的政府，就要善於通過各種行之有效的途徑來加以協調和平衡，從而尋求各方都能接受的方案。在聽證會中，相關的利益群體或個人在公共決策過程中都有機會均等地表達意見，從而讓各方利益在公共政策過程中得到公正平等的反映，實現利益的均衡保護，最終有利於社會實現公正平等。
3.公眾參與、促進官民合作
傳統行政是一種“命令—服從”式的行政，它強化了政府的官僚色彩，拉開了官民間的距離，產生隔膜和不信任，使官民間形成對立關係，不僅妨害社會民主發展，也大大降低了政策的執行效果。現代國家在行政改革中都強調建立官民的夥伴關係、合作關係、互動關係。讓公眾通過聽證會方式直接或間接地參與到關係其切身利益的公共決策中，可實現政府與公眾的直接溝通和互動，增進相互的合作。在此過程中“權威取代了權力，說服取代了強製，信任取代了敵視，合作意識、協商精神得到了充分彰顯和有效培育，這對於塑造新型的官民關係無疑具有巨大的推動作用”（9）。
4.實現決策的科學化、增強政策可執行力
政府作為公共利益的代表者有向公眾提供優秀的公共政策的責任。但政府所實際擁有的公共資源總是有限的，加之政策決定者往往根據自己的價值偏好、思想理念來判斷客觀情勢、權衡利弊，擇優選擇自認為最佳的政策方案，因而其公共政策難免因理性不足致使其執行出現問題。在決策聽證中，不同利益群體都可主張其利益訴求，提出其證據，在聽證會上展開交鋒、辯論。可使政策製定者全麵汲取信息，進行合理抉擇。決策機關還能引導各方在信息交換、溝通中相互理解、妥協、讓步，形成共識，提升了公共政策的合法性和可接受性，從而大大提高公共政策的可執行力。
二、公共決策聽證製度的基本程序規範
對行政決策聽證製度的程序規範進行係統構建，是其功能有效發揮的重要保證，亦是行政決策聽證製度順利實施和操作的前提條件。因篇幅關係筆者在此僅對公共決策製度的基本程序和主要製度作概況性論述。
（一）公共決策聽證製度的基本程序
公共決策聽證包括預備程序、舉行程序、作出決定三個程序。