預備程序主要包括三項內容：一是預告程序，預告內容主要是聽證會舉行的時間、地點、內容，決策的草案或申請人提出的預案，聽證會參加者事項，聽證會的主要程序等；二是聽證會參加者確定程序，參加者包括發言者（代表）和旁聽者；三是閱覽卷宗、獲得資料製度，規定利益各方的證據提交、閱覽和取得事項。
舉行程序主要步驟是：1）主持人說明案由；2）草案擬定者說明草案主要內容和理由；3）公聽會代表就有關問題質詢和質證；4）各方進行辯論；5）各方最後陳述；6）旁聽者發言，聽證會為廣泛征求意見可在條件許可時允許旁聽者發表意見，如韓國就規定了旁聽者的發言權；7）主持人總結。為使公聽會順利進行，主持人可以限製各方發言。
作出決定程序是公共決策機關根據聽證會各方意見，公布決定公共決策方案的程序。公布決定時應綜述聽證會代表的主要意見，闡明采納與不采納的理由。
（二）公共決策聽證製度的核心製度
1.預告製度。即有關機關應將公共決策的草案或主要內容、提出意見的方式向公眾預告或通知當事人。預告內容一般包括聽證會舉行的時間、地點、內容，參加者事項，聽證會的主要程序等。預告製度是信息披露製度，是保證與決策內容有利害關係的人提出意見、表明觀點的基礎。預告一般根據情況可選擇新聞媒體發布、張貼或書麵通知等形式。
2.聽證會參加者確定製度
聽證會代表的選任是聽證的基礎性工作，也是確保各方利益相關人意見得到充分表達的前提條件。參與人要有代表性，能代表各方利益，隻有代表真正為其代表的利益群體據理力爭，依聽證程序作出的決定才能體現各方利益。所以聽證代表製度是公聽製度的核心內容之一。
聽證會代表一般包括利益群體代表和專家代表。聽證會代表確定要根據聽證會成本合理確定聽證會代表的總數及代表的利益結構、知識結構。利益群體代表的產生主要由利益群體自我推薦、選舉產生，盡量避免“官定”。而專家代表，則主要采用自願報名、擇優遴選的方式。
3.閱覽卷宗、獲得資料製度。在決策聽證過程中，各方代表能否利用其所掌握的信息就聽證議題進行深入且充分的質證、辯論是決定聽證製度實施效果的關鍵因素。聽證會代表在舉行聽證會前、進行中、結束後都有權閱覽及獲得決策的草案、決策依據說明、證據材料、聽證會記錄等卷宗材料。聽證會主持機關應特別注重事前的信息獲取製度，它是保障利益各方在聽證中信息對稱、公平博弈的基礎。
4.公開聽證製度。即聽證會除需保密外采用公開方式進行，允許公眾旁聽、記者采訪報道。
5.說明理由製度。說明理由製度在很大程度上可限製行政機關肆意作為、專橫獨斷，同時也可讓公眾了解政府作出公共決策的考量，理解政府的決策。
（作者單位：西南政法大學）
我國公共政策製定體製、缺陷及其對策
胡映雪
一、我國的公共政策製定體製
（一）公共政策製定主體
1．各級人民政府。按照《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國國務院組織法》的規定，中央人民政府，即國務院，是最高國家權力機關的執行機關，行使廣泛的政策製定權：根據憲法和法律規定行政措施，製定行政法規，發布決定和命令；編製和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算；領導和管理經濟工作和城鄉建設；領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作；管理對外事務；領導和管理國防建設事業；領導和管理民族事務等等。國務院又通過其工作部門管理具體事務。地方政府在中央政府的領導下，執行國民經濟和社會發展計劃，管理地方科、教、文、衛事務。
2．黨的組織。中國共產黨是中國唯一的執政黨，是各項建設的領導核心。可以對公共政策發生重大影響的中國共產黨中央級組織主要有：（1）每五年召開一次的黨的全國代表大會，以及不定期召開的黨的全國代表會議，它們都有“討論和決定重大問題”的職權。（2）黨的中央委員會，在全國代表大會閉會期間，執行全國代表大會的決議，領導黨的全部工作。（3）黨的中央政治局、中央政治局常務委員會和中央委員會總書記。（4）中央書記處，是中央政治局及其常務委員會的辦事機構。（5）中共中央各部門及其直屬機構，按授權開展工作。在地方，黨組織的設置和中央相差無幾，地方各級黨委是本地區的領導核心，負責貫徹執行黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規，對本地區的政治、經濟、文化和社會發展等各方麵工作實行全麵領導。
（二）公共政策製定的組織結構
公共政策各製定主體的組織結構不是孤立的，而是和我國整體權力結構一脈相承的。我國的權力結構是自上而下縱向劃分的，呈倒樹枝狀，越往上權力越大，而各級職能卻是相似的，隻存在權力大小的區別，在公共政策製定方麵亦是如此。對於政府，中央政府在公共政策製定中處於最高地位，幾乎管轄了全國所有事務，當中央政府製定好公共政策後，下級各地方政府隻能在中央已定政策的範圍內活動，隻能對一些具體執行性事務作出規定，我國《立法法》第六十四條規定：“地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬於地方性事務需要製定地方性法規的事項。”可見，地方政府在公共政策製定的組織結構方麵完全是處於中央的支配之下的。
對於黨的組織，其結構和政府結構無異，但在公共政策製定方麵，下級黨組織對上級黨組織的服從性更強，雖然同為自上而下的結構，地方政府能對地方性事務進行自主管理，而地方黨組織卻要保證黨的路線、方針、政策在任何地方都得到實施，任何地方政府的行為都要體現黨的總方針而不能偏離它。從這個意義上說，黨組織的作用在於保障和約束政府行為。
歐美資本主義國家大多和我國權力結構相反，其權力結構是橫向劃分的，把全國大小事務的種類進行了劃分，某一類歸中央，某些屬於地方。政黨隻能在議會內活動，不能直接支配政府。政黨，中央政府和地方政府都在各自的權力範圍內活動，互不幹涉，地方在權限範圍內無須服從中央，中央無權命令地方。
二、我國公共政策製定體製的缺陷
（一）在公共政策製定效率方麵
倒樹枝型權力結構導致行政程序複雜化，一個簡單的決策通常需要下級請示上級，上級再請示中央，行政效率在層層“請示”中大大降低了。由於權力過分集中於中央，地方政府沒有足夠的自主權，在權責不清的情況下，一些行政主體對有利可圖的決策問題爭相處理，導致多重多頭執法；對一些棘手的問題則互相推諉，使得問題長期得不到解決。權力過分集中於中央抑製了地方政府的主觀能動性和積極性。另外，中央政府的決策也要經過多層中間傳達才能到達實施者那裏，在傳達的過程中，又不可避免地會產生政策信息的扭曲和變形，“上有政策、下有對策”是經常現象，“報喜不報憂”更是隨處可見。這樣，中央很難得到地方真實的政策信息，地方向中央彙報真實信息也更為困難。